Tosap e Cosap: dalla loro istituzione all’accorpamento del canone unico di occupazione ed aree pubbliche (Parte 2)
- LA GIURISPRUDENZA DELLA CORTE COSTITUZIONALE E DELLA CORTE DI CASSAZIONE SULLA NATURA DELLA TOSAP E DEL COSAP
Nel paragrafo precedente si è detto come a partire dalla prima metà degli anni ‘90 la Tosap sia stata oggetto di diversi interventi legislativi che l’ hanno prima disciplinata e in seguito novellata.
Parimenti diverse sono state le posizioni assunte dalla giurisprudenza della Suprema Corte e della Consulta in merito alla natura del medesimo tributo.
Vengono anzitutto esaminati gli orientamenti della giurisprudenza di legittimità concernenti la Tosap.
La Corte di Cassazione, nella sentenza n. 11655/1995, si era espressa nel senso di considerare la Tosap una tassa da ricollegare ai servizi forniti dal soggetto attivo del tributo.
In seguito la Suprema Corte ha mutato orientamento ed ha riconosciuto al tributo in oggetto la diversa natura di imposta, pur confermando il presupposto impositivo nel mancato godimento, da parte della collettività, di uno spazio pubblico.
Nelle motivazioni della sentenza n.4976/1998 si legge infatti: “ la Tosap deve essere qualificata come imposta e non come tassa in quanto non è alcun modo collegata ai servizi dell’ ente impositore. L’ imposizione è dovuta anche nel caso in cui sussista un interesse dell’ ente locale alla occupazione concretamente realizzata , dato che qualsiasi atto di concessione è sempre rivolto anche al perseguimento di finalità proprie dell’ ente concedente”.
Sul punto si vedano in senso conforme anche Cassazione, Sentenza n. 253/1998 e Cassazione, Sentenza n. 6666/1998.
Sulla natura della Tosap non vi sono state invece significative pronunce della giurisprudenza costituzionale.
Molto più vivace è stato il dibattito giurisprudenziale sulla natura del canone per l’ occupazione degli spazi ed aree pubbliche che province e comuni potevano istituire in luogo della Tosap ex art. 63 del D. Lgs. N. 446/1997.
Sul dibattito concernente la natura del Cosap è intervenuto per primo il Consiglio di Stato, in qualità di organo di consulenza giuridico-amministrativa degli organi costituzionali in base all’articolo 100 della Carta Costituzionale.
Detto organo, nel parere n. 815/1998, ha configurato il Cosap come un corrispettivo di carattere patrimoniale dovuto per l’utilizzazione, iure privatorum, del bene appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale.
Conseguentemente, in materia di sanzioni per la debenza della Cosap, non sarebbe stato esperibile in ricorso amministrativo al TAR in prima istanza e neppure al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale in grado d’appello.
Da parte della Consulta e della Suprema Corte vi sono state pronunce che hanno prima affermato il carattere privatistico del canone adottato in sostituzione della Tosap, per poi pervenire nelle successive decisioni a tesi radicalmente opposte.
Iniziando la disamina dalla giurisprudenza costituzionale, più di un decennio or sono essa ha stabilito che ‘indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dalla normativa di riferimento, i criteri per ravvisare le entrate tributarie consistono nella doverosita’ della prestazione e nel collegamento di questa alla spesa pubblica, con riferimento ad un presupposto economicamente rilevante’.
( Corte Costituzionale, sentenza n. 73/2005 e nello stesso senso sentenza n. 334/2006).
Due anni dopo il Giudice delle Leggi ha mutato indirizzo ed e’ pervenuto a conclusioni completamente differenti.
Esso, nella sentenza n.64/2008, ha ritenuto illegittimo l’ art. 2, comma 2, della legge N. 546/1992, nella versione aggiornata ex art. 3-bis, comma 2, lett. b.) della legge N. 248/2005, che aveva devoluto al giudice tributario le controversie relative alla debenza della Cosap.
La Consulta, dopo aver ravvisato nel Cosap un corrispettivo di carattere patrimoniale, ha infatti ritenuto detta devoluzione alle Commissioni Tributarie in contrasto con l’art. 102 , comma 2 della Costituzione , che vieta di istituire giudici speciali diversi da quelli previsti dalla Carta Costituzionale.
In relazione a detta pronuncia, parte della dottrina ha affermato che “nel caso del Cosap, la Corte ha ritenuto diritto vivente il carattere non tributario della prestazione, confermato anche dalla circostanza che il canone si è sostituito al preesistente tributo ( tassa) applicabile alle stesse vicende” (si veda la nota in bibliografia, n.1).
Alle medesime conclusioni era peraltro già giunta la Corte di Cassazione, che aveva per prima affermato la cognizione del giudice ordinario sui contenziosi relativi al pagamento della Cosap.
Sul punto si vedano ex multis Cassazione, sentenza n. 12167/2003; sentenza n. 5462/2004; sentenza n.1239/2005; sentenza n. 14864/2006.
Tuttavia in seguito anche la Suprema Corte ha mutato orientamento ed ha accolto la tesi opposta, confermando la giurisdizione tributaria delle controversie riguardanti la debenza del Cosap (sentenza n. 1611/2007).
Per circa un decennio si è quindi assistito ad un contrasto tra l’ assunto della giurisprudenza costituzionale e le conclusioni a cui era pervenuta la Corte di Cassazione riguardo al giudice competente a conoscere le controversie sulla debenza della Cosap.
Secondo la Consulta era competente il giudice ordinario, in quanto la Cosap non ha natura tributaria; di contrario avviso la Suprema Corte , secondo cui la competenza spettava alle commissioni tributarie, in base a quanto statuisce l’art. 2 del D lgs. n. 546/1992, che riserva al giudice tributario “tutte le controversie riguardanti i tributi di ogni ordine e specie comunque denominati, compresi quelli regionali, provinciali e comunali”.
Solo nel 2016 la Suprema Corte è tornata sull’ argomento e ha finalmente composto il conflitto di giurisdizione in materia di Cosap in favore del tribunale ordinario.
La Cassazione Civile, con ordinanza emanata a Sezioni Unite n. 61/2016, ha stabilito che se l’ente locale non adotta un apposito regolamento, si applica la Tosap e le controversie sono devolute al giudice tributario.
Se al contrario l’ ente locale abolisce la tassa e istituisce in luogo di essa il canone di cui si è già ampiamente riferito, la competenza a decidere i contenziosi nascenti dalla sua debenza spetta al giudice ordinario di cognizione. (Sul punto, si legga la nota n.2).
La Cosap si sostanzia in “un canone di concessione determinato in base a tariffa, ontologicamente differente dalla Tosap, la cui natura tributaria trae origine dal fatto materiale dell’ occupazione del suolo pubblico, sottratto al sistema di viabilità di un’ area o uno spazio pubblico.” (Per approfondimento si legga la nota n.3)
Con la pronuncia a Sezioni Unite si è posta la parola fine sul dibattito giurisprudenziale che ha riguardato quale giudice fosse competente a giudicare le controversie aventi ad oggetto la Tosap e , conseguentemente, a quale organo giurisdizionale spettasse invece di conoscere i contenziosi concernenti il canone adottato in luogo del medesimo tributo.
Non si registrano invece ancora significative pronunce sul canone unico di occupazione ed aree pubbliche, data la sua recentissima entrata in vigore, come specificato nel paragrafo che precede.
(A cura di Roberto Colancecco)
RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI:
1) Basilavecchia M., (2009), Funzione impositiva e forme di tutela. Lezioni sul processo tributario, Torino, Giappichelli.
RIFERIMENTI DAL WEB:
3) https://www.altalex.com/documents/news/2016/01/12/cosap-giurisdizione-spetta-a-giudice-ordinario
Rivista scientifica digitale mensile (e-magazine) pubblicata in Legnano dal 2013 – Direttore: Claudio Melillo – Direttore Responsabile: Serena Giglio – Coordinatore: Pierpaolo Grignani – Responsabile di Redazione: Marco Schiariti
a cura del Centro Studi di Economia e Diritto – Ce.S.E.D. Via Padova, 5 – 20025 Legnano (MI) – C.F. 92044830153 – ISSN 2282-3964 Testata registrata presso il Tribunale di Milano al n. 92 del 26 marzo 2013
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