Il diritto allo studio universitario: dalle radici costituzionali alla sua “inclusione” nel PNRR

Il diritto all’istruzione nel diritto internazionale: brevi cenni

In ambito internazionale tra i principali diritti culturali, sono individuati il diritto all’istruzione e il diritto di partecipare alla vita culturale del Paese nel quale l’individuo risiede o è cittadino.

La possibilità stessa di esercitare una vasta gamma di diritti umani troverebbe proprio nell’istruzione il suo razionale; rendendo edotto un individuo infatti lo si pone nelle condizioni di conoscere quali diritti soggettivi possiede e come può esercitarli nel rispetto delle regole della comunità di riferimento.

Il diritto indagato e codificato in importanti strumenti internazionali pattizi, quali a titolo esemplificativo il Patto sui diritti economici, sociali e culturali agli artt. 1, 6, 13, 14, 15 e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo all’art. 2, risulta classificabile secondo la teoria generale dei diritti umani come diritto di seconda generazione. Di talché agli Stati è imposto un obbligo di “realizzazione progressiva” del diritto in oggetto predisponendo strumenti idonei affinché ogni individuo, incluso il non abbiente, possa accedervi per formare e sviluppare la propria identità.

Se appare evidente il carattere di diritto umano del diritto all’istruzione, altrettanto non può dirsi rispetto allo spinoso tema del “grado” di istruzione che deve essere assicurato indipendentemente dalle capacità economiche. In altre parole pare complesso delineare una regola generale di diritto internazionale che indichi “fino a che punto” lo Stato debba farsi carico di detta prerogativa.

Argomento a latere di particolare rilievo risulta essere, inoltre, la difficile composizione tra il diritto all’istruzione e l’educazione del minore con riferimento alla conservazione dell’identità culturale del gruppo sociale di appartenenza. Ci si riferisce evidentemente alle minoranze e alle popolazioni indigene ed al margine di “autonomia” o “differenziazione” che dovrebbe essere predisposto a favore di tali individui. Menzione diretta di quanto asserito si individua nella Convenzione di New York sui diritti del fanciullo (art.20) e la Convenzione ILO n.169 sulla promozione e protezione dei diritti delle popolazioni indigene.

In ossequio a quanto esposto se appaiono delineabili alcuni criteri guida circa l’obbligo in capo agli Stati di predisporre idonei piani di azioni per il raggiungimento di un’istruzione “adeguata” dell’intera platea dei cittadini, di converso risulta non agevole tracciare una comune convergenza sul “grado” di istruzione che deve essere garantito. Parrebbe quindi complesso in tal senso trattare di un “diritto all’istruzione universitaria”.

La configurabilità del “diritto all’istruzione universitaria” nell’ordinamento italiano

Nel nostro ordinamento il “diritto allo studio” trova il suo fondamento nei commi 3 e 4 dell’art. 34 della Costituzione, laddove si afferma che i soggetti capaci e meritevoli, anche laddove privi dei mezzi economici, hanno il diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi, prescrivendo che la Repubblica deve rendere effettiva tale potestà. La dottrina ha interpretato detta disposizione nel senso di introdurre un vero e proprio diritto all’istruzione di grado universitario.

La previsione normativa è “rafforzata” ulteriormente se letta in combinato disposto con il secondo comma dell’art. 3 della Costituzione, dove viene affidato, “nuovamente”, alla Repubblica il compito di rimuovere quegli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e la partecipazione di tutti all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.

L’effettività di tale diritto “qualificato” prende forma nel dibattito politico italiano negli anni ’60 con l’approvazione della legge 80 del 1963 che istituisce l’introduzione dell’”assegno di studio”, ovvero un ammontare predeterminato in denaro assegnato tramite bando di gara ed associato al singolo percorso di studi.  Sarà tuttavia necessario attendere con la legge 390 del 1991 un primo tentativo di schematizzare organicamente la materia, proponendo una ripartizione di competenze in tema di studi universitari tra Stato, Regioni e singole Università. Secondo l’impostazione della legge 390 spetta allo Stato il coordinamento e la programmazione dei fondi da erogare per il diritto allo studio istituendo un fondo ad hoc per la concessione di borse di studio e prestiti monetari agli studenti denominati “prestiti d’onore”. Alle Regioni, cui spetta una competenza concorrente in materia, viene attribuita l’ulteriore prerogativa dei servizi «egualmente indispensabili», che dovranno essere di natura gratuita o prevedendo un’agevolazione sul prezzo, quali la ristorazione, l’assistenza sanitaria, i servizi abitativi e i trasporti. Infine all’Università residua la competenza circa la previsione di esenzioni totali o parziali dei contributi e tasse, predisposizioni di attività di supporto allo studio quali tutorato e corsi intensivi, nonché la possibilità di prevedere agevolazioni per gli studenti lavoratori (anche presso l’Università stessa). Si tratta a ben vedere di un sistema di concorrenza e coordinamento tra norme statali e norme regionali, mediante l’attribuzione allo Stato di funzioni di indirizzo, coordinamento e programmazione in materia di diritto agli studi universitari, e alle Regioni del compito di attivare gli interventi. In virtù dell’art. 10 della legge 390 deve essere predisposta apposita conferenza in ambito regionale fra le amministrazioni territoriali e le singole Università per definire i livelli delle prestazioni minime da erogarsi a favore del diritto allo studio e il relativo perimetro delle competenze ascrivibili ad ambo i soggetti giuridici.

In tal senso, l’art. 19 della citata legge attribuisce la facoltà alle Regioni di stipulare accordi con le Università̀ per assicurare prestazioni fondamentali e accessorie, quali quelle sanitarie e di supporto all’interno del contesto universitario stesso.

A seguito della ben nota riforma del titolo V della Costituzione, intervenuta nel 2001, la potestà legislativa in materia di diritto allo studio universitario diviene di appannaggio esclusivo (residuale) delle Regioni, non rientrando né tra le materie di potestà esclusiva dello Stato, né tra quelle di legislazione concorrente. Spetta tuttavia allo Stato la competenza legislativa esclusiva inerente alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; giocoforza che è necessario ancora una volta in questo nuovo quadro un raccordo tra l’amministrazione centrale e quella periferica dello Stato.

Con l’introduzione della legge 240 del 2010, art. 5, viene attribuito al Governo un particolare potere di delega per la revisione della normativa di principio in materia di «diritto allo studio, al fine di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitavano l’accesso all’istruzione superiore, e per la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) erogate dalle università statali».

Nello specifico lo Stato individua e definisce i LEP relativi alla voce economica prodromica all’erogazione di borse di studio e al singolo importo da destinare ai bandi di gara per ottenere la relativa agevolazione. A questo si provvede con decreto di cadenza triennale d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni sentito il parere del Consiglio nazionale degli studenti universitari (CNSU). Le relative borse di studio sono erogabili secondo requisiti di merito e con riferimento alla condizione economica del futuro studente. Criteri anche questi definiti con il medesimo decreto interministeriale che deve individuare ogni tre anni l’importo delle borse stesse.

I requisiti di merito sono individuati tenendo conto della durata dei corsi di studio, facendo riferimento ai valori mediani del relativo percorso di laurea, mentre le condizioni economiche sono accertate sulla base dell’Indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), facendo inoltre riferimento alla situazione economica del territorio in cui ha sede l’Università.

Il PNRR come possibile strumento per il “rilancio” del diritto allo studio universitario

Occorre precisare che trattando di diritto allo studio (universitario) spesso vi si accosta l’analisi percentuale delle persone che effettivamente ottengono un titolo di laurea (almeno triennale). Non esiste però tra i due aspetti uno stretto nesso funzionale. In altri termini, potendo fare un esempio, un aumento del gettito di fondi stanziati per le borse di studio del 10% non corrisponderà ad uno speculare aumento delle lauree conseguite. È cioè necessario tenere conto di ulteriori correttivi e incentivi per ampliare l’accesso agli studi; ad esempio favorendo la transizione scuola-Università delle fasce di studenti meno abbienti.

L’Italia secondo le rilevazioni Istat disponibili in open access ha una delle più basse quote di laureati tra i paesi dell’Unione Europea nella fascia di età 30-34 anni, un 20% a fronte del 40% di media di altre nazioni quali la Francia e la Germania.

Denominato anche con la dicitura «Italia Domani», Il PNRR è il Piano di Ripresa e Resilienza presentato dall’Italia attraverso il Fondo complementare istituito con il D.L. n°59 del 6 maggio 2021 a valere sullo scostamento pluriennale di bilancio approvato nel Consiglio dei Ministri del 15 aprile dello stesso anno. Il totale dei fondi previsti è di 222,1 miliardi. A questi entro il 2032 si aggiungeranno ulteriori 26 miliardi da destinare alla realizzazione di opere specifiche e per il rinnovo delle risorse del Fondo Sviluppo e Coesione. Nel complesso si disporrà in totale di circa 248 miliardi.

In tal senso il PNRR, si riferisce a numerose misure riguardanti l’Università e gli enti pubblici di ricerca proponendosi di aumentare il numero dei laureati anche mediante il potenziamento del diritto allo studio; incrementare le interazioni con il mondo del lavoro; valorizzare l’alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM); coordinare e potenziare le attività di ricerca. Traendo spunto da quest’ultima indicazione si evidenzia che le Università statali e non statali hanno indetto in concordanza con amministrazioni pubbliche e grandi imprese una serie di bandi di dottorato di ricerca le cui borse sono interamente finanziati dai fondi del PNRR. Le tematiche oggetto dei progetti che i candidati sono tenuti a presentare in sede di concorso sono predeterminate e coerenti con le diverse “missioni” che il nostro Stato si è prefissato di raggiungere, con particolare attenzione al tema “green” e della transizione ecologica o della digitalizzazione della pubblica amministrazione.

In totale l’ammontare che si prevede essere sotto l’egida del Ministero dell’Università e della Ricerca è di 10,63 miliardi di euro di cui quasi 1 miliardo per alloggi degli studenti; 500 milioni per le borse di studio; 500 milioni per i bandi di dottorato e innovazioni della didattica; 8 miliardi per la ricerca, i partenariati strategici di ricerca e supporto al collegamento tra ambito accademico e di impresa.

Criticità del sistema italiano per l’accesso agli studi universitari: un’indagine comparatistica con Francia e Germania

Se questi presupposti segnano un indubbio passo in avanti verso una valorizzazione del “diritto umano allo studio universitario”, il confronto comparatistico con altri Paesi, quali Francia e Germania, disvela diverse problematiche del nostro sistema di allocazione delle borse di studio e non solo.

Orbene, la strategia politico-economica per il diritto allo studio universitario in Italia, come evidenziato sinora, prevede numerose misure a sostegno degli individui in virtù delle previsioni normative discusse. Sono in particolare, si ribadisce, previste per gli studenti meritevoli e/o non abbienti la concessione di una borsa di studio che afferisce ad un importo monetario (a totale o parziale copertura delle spese di mantenimento), l’esonero dal pagamento delle tasse universitarie e l’assegnazione di un’idonea sistemazione per gli studenti fuori sede.

Tale sistema di sostegno risulta analogo a quello di Francia e Germania.

Il primo punto di divergenza in ottica di comparazione attiene alla platea di studenti che effettivamente beneficia delle predette agevolazioni. In Italia soltanto il 12% degli iscritti universitari è studente borsista, rispetto al 33% degli studenti francesi e al 22% degli studenti tedeschi, secondo quanto riportato dal National Student Fee and Support Systems in European Higher Education (Eurydice).

Il secondo punto critico attiene alla costante crescita in termini di studenti borsisti con circa un incremento del 50% in Francia nel decennio 2008-2018. Lo stesso non può dirsi per Italia che registra invece un incremento del tutto esiguo. Risultato questo che potrebbe essere spiegato secondo alcuni autori con l’esistenza di due figure di “studente meritevole” nel nostro sistema: l’idoneo o avente diritto alla borsa di studio e il beneficiario della stessa. Infatti soltanto una parte degli aventi diritto beneficia effettivamente di tale prerogativa. Questa anomalia che deriva da corresponsabilità di Stato e Regioni al finanziamento delle borse, si riversa a cascata sulle Regioni stesse che all’interno del proprio territorio non dettano regole uniformi. Secondo i dati open access dell’Ufficio Statistiche del MIUR ben cinque regioni su venti non hanno garantito l’erogazione della borsa a tutti gli idonei.

Terzo punto di criticità da riscontrare è la complessità dei bandi di concorso: oltre 40 bandi in Italia, uno in Francia e Germania. Sebbene il DPCM 9 aprile 2001 che disciplina la materia sia intitolato «Uniformità di trattamento sul diritto agli studi universitari» non parrebbe che vi siano effettive misure di omologazione tra le Regioni; non soltanto per quel che concerne l’ottenimento del beneficio (a parità di diritto) ma anche per i criteri di accesso alle borse di studio e la loro modalità di erogazione.

In parte questo deriva dalla competenza delle Regioni nel fissare le soglie ISEE e ISPE di accesso ai benefici, seppur entro un range pre-stabilito dallo Stato. La conseguenza è che uno studente formalmente beneficiario di agevolazioni in una Regione potrebbe non esserlo in un’altra creando una conseguente disparità di trattamento, con le riflessioni di carattere sociologico e giuridico che ne possono derivare. Difformità che inevitabilmente si riverbera anche nelle procedure di erogazione, laddove ognuno dei 40 bandi italiani prevede modalità e tempistiche diverse. In Germania le BAföG e in Francia le bourses sur critères sociaux sono previste da un unico bando le cui indicazioni pratiche, di merito e di capacità economica per accedere alle borse di studio sono contenute in un sito istituzionale apposito. Le informazioni sono valevoli per tutti gli studenti sull’intero territorio nazionale. In Francia, la richiesta di borsa avviene attraverso una sola modalità, ovvero per il tramite di un unico portale online.

Quarta ed ultima criticità sulla quale si vuole riflettere è la tempistica e la cadenza del pagamento della borsa di studio: mensile con dettaglio all’interno del bando in Francia e Germania, in maniera non sempre “chiara” in Italia, ma tendenzialmente in due tranche all’anno. In Francia l’importo è erogato in concomitanza con l’anno scolastico ed è “pagato” entro il 5 di ogni mese a partire da settembre. In Germania è possibile accedere al finanziamento dal mese in cui si presenta la richiesta di agevolazione. Non esiste inoltre un’attuazione territorialmente differenziata come Italia.

(A cura di Matteo Bassetti)

Fonti e approfondimenti

Pustorino, Lezioni di tutela internazionale dei diritti umani, Cacucci Editore Bari, 2019.

Barbera – C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, 2015.

Laudisa, “Il diritto allo studio universitario: interventi, risorse e spesa in Piemonte”, in Osservatorio regionale per l‟università e per il diritto allo studio universitario della Regione Piemonte, 2001

L.R. Sciumbata, Aspetti normativi e finanziari dei tributi propri delle Regioni, Milano, 2001

Bin – F. Benelli, “Il diritto allo studio universitario: prima e dopo la riforma costituzionale”, in Il governo del diritto allo studio universitario nel nuovo ordinamento regionale, I quaderni del trentaquattro, 2002.

“Come rendere il sistema di “diritto alle competenze” efficace e mirato a diversi tipi di destinatari?”, in collana UNIMI 2040 Discussion Papers, 2021.

La normativa vigente in materia di diritto allo studio nelle università e nelle istituzioni AFAM è disponibile qui: https://temi.camera.it/leg18/post/la_normativa_vigente_in_materia_di_diritto_allo_studio_universitario.html

Le informazioni frutto della comparazione proposta tra il sistema delle borse di studio in Italia, Francia e Germania sono reperibili qui:

DZHW, “Social and Economic Conditions of Student Life in Europe”, Eurostudent VI, 2016-2018, eurostudent.eu; www.etudiant.gouv.fr; www.bafog.de

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