La fattura elettronica nei confronti della Pubblica Amministrazione

(di Mariella Orlando)

La fattura elettronica nei rapporti con la Pubblica Amministrazione si colloca nell’ambito delle linee di azione dell’Unione europea (Direttiva del 13 luglio 2010 n. 2010/45/UE e la Direttiva del 28 novembre 2006 n. 2006/112/CE) che incoraggia gli Stati membri a dotarsi di un adeguato quadro normativo, organizzativo e tecnologico per gestire in forma elettronica l’intero ciclo degli acquisti. Recependo tale direttiva già altri Paesi europei hanno avviato un programma di introduzione della fatturazione elettronica utilizzando aLnche la leva normativa della Pubblica Amministrazione per favorirne l’adozione nei rapporti tra imprese. L’utilizzo della fattura elettronica permetterà nel tempo la dematerializzazione del processo di fatturazione; in particolare i fornitori della P.A. possono procedere alla trasmissione delle fatture in modo elettronico, direttamente, o tramite gli intermediari, ai sistemi delle Amministrazioni Pubbliche ed ed averne, successivamente, visibilità dello stato di trattamento all’interno degli uffici che le ricevono, contabilizzano, e procedono al loro pagamento.

Il D. M n. 55 del 3 aprile 2013 si è occupato di individuare le regole tecniche e le linee guida per la gestione dei processi di fatturazione elettronica verso la Pubblica Amministrazione in ossequio al percorso legislativo attivato con la Legge Finanziaria 2008 (Legge n. 244 del 2007).

Il presente lavoro si pone come obiettivo quello di delineare le linee guida – sulla scorsa della normativa di riferimento – di questo sistema elettronico di fatturazione.

CARATTERISTICHE

La fattura è il documento amministrativo per eccellenza, il più importante documento aziendale in grado di rappresentare nel tempo un’operazione commerciale, e da cui scaturiscono risvolti fiscali (detrazioni dell’Iva e deducibilità dei costi), civili (ingiunzione di pagamento ed efficacia probatoria ), penale (reati tributari e reati disciplinati dal diritto fallimentare) e finanziari (la gestione del credito e la riconciliazione delle fatture ai pagamenti e agli incassi).

La fattura elettronica, in quanto documento elettronico predisposto secondo le regole tecniche previste dal Codice dell’amministrazione digitale, presenta le seguenti caratteristiche:

• è un documento statico non modificabile;
• la sua emissione, al fine di garantirne l’attestazione della data e l’autenticità dell’integrità, prevede l’apposizione del riferimento temporale e della firma elettronica qualificata;
• deve essere leggibile e disponibile su supporto informatico;
• deve essere conservata e resa disponibile secondo le linee guida e le regole tecniche predisposte dall’Agenzia per l’Italia digitale e approvate dalla Commissione SPC.

In particolare per tutti i soggetti titolari di P.IVA che cedono beni o prestano servizi alle P.A. non sarà più possibile, con scadenza diversificate in funzione della tipologia della P.A., emettere fattura cartacea.

La conseguenza dell’emissione di una fattura cartacea in luogo di quella elettronica sarà la mancata accettazione da parte della pubblica amministrazione e conseguentemente l’impossibilità a procedere al relativo pagamento. Tale obbligo di fatturazione elettronica decorre :

–          Dal 6 giugno 2014, per le fatture emesse nei confronti dei Ministeri, delle Agenzia fiscali e degli Enti nazionali di previdenza ed assistenza sociale;

–          Dal 31 marzo 2015, per tutte le fatture emesse nei confronti delle altre P.A., ivi comprese le Amministrazioni locali (es: i Comuni)[1].

Il D.M. n. 55 del 2013 specifica che le pubbliche amministrazioni destinatarie di fatture elettroniche sono chiamate a inserire l’anagrafica dei propri uffici depurati alla ricezione delle fatture elettroniche nell’indice delle Pubbliche Amministrazioni (IPA), istituito all’art 11 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 ottobre 2000. L’IPA provvede quindi ad assegnare un codice univoco a ciascuno degli uffici e a renderlo pubblico. E’ chiaro che il codice univoco è un elemento essenziale per la trasmissione della fattura allo specifico ufficio dell’amministrazione committente.

EMISSIONE DELLA FATTURA ELETTRONICA

L’art. 2, quarto comma, del D.M. n. 55 del 2013 stabilisce che “ la fattura elettronica si considera trasmessa per via elettronica, ai sensi dell’art.. 21, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972 n. 633, e ricevuta dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, solo a fronte del rilascio delle ricevuta di consegna da parte del Sistema di interscambio”.

Questa previsione è sicuramente coerente col disposto dell’art. 21 , comma 1 , del D.P.R. 633/72, che considera emessa la fattura cartacea o elettronica all’atto della sua consegna, spedizione, trasmissione o messa a disposizione del cessionario o committente.

Infatti, la ricevuta di consegna viene rilasciata in un momento sicuramente successivo al quello in cui la fattura è nella disponibilità della pubblica amministrazione committente. In tal senso il rilascio, da parte del Sistema di Interscambio, della ricevuta di consegna – identificato tramite il codice univoco di portato nella fattura medesima – è certamente sufficiente a provare sia l’emissione della fattura elettronica, sia la sua ricezione da parte della pubblica amministrazione committente.

In funzione dell’esito di tale inoltro, il Sistema di interscambio rilascia al soggetto che ha inviato la fattura una ricevuta di consegna, nel caso in cui l’inoltro abbia avuto esito positivo, ovvero una notifica di mancata consegna[2], nel caso in cui l’inoltro abbia avuto esito negativo.

Affinché si possa procedere alla fatturazione elettronica la P.A. deve necessariamente effettuare un censimento dei fornitori, così da poter aggiornare tempestivamente e coerentemente l’indice delle P.A. e consentire al Sistema di Interscambio di recapitare correttamente la fattura agli uffici di pertinenza.

TECNICHE DI TRASMISSIONE DELLE FATTURE.

La trasmissione delle fatture al SDI e da questi all’Amministrazione destinataria avviene attraverso l’utilizzo di uno dei seguenti canali:

–          Un sistema di posta elettronica certificata (Pec) o un analogo sistema di posta elettronica basata su tecnologie che certificano data ed ora dell’invio e della ricezione delle comunicazioni, nonché l’integrità del contenuto delle stesse;

–          Un sistema di trasmissione in via telematica attraverso il sito del sistema d’interscambio (www.fatturapa.gov.it) ;

–          Un sistema di cooperazione applicativa con servizio esposto tramite web service (SDICoop);

–          Un sistema di cooperazione applicativa (web service) tramite il Servizio Pubblico di Connettività (SPCoop);

–          Un sistema di trasmissione fati tra terminali remoti basato sul protocollo FTP (SDIFtp).

L’invio delle fatture può essere effettuato direttamente dal fornitore o tramite intermediario; analogamente, le P.A. destinatarie possono ricevere direttamente le fatture, oppure avvalersi di intermediari.

DIVIETO DI PAGAMENTO IN ASSENZA DI FATTURA ELETTRONICA.

L’art. 6, comma 6 , del D.M. n. 55 del 2013 prevede che, trascorsi tre mesi dalla data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica, le pubbliche amministrazioni non possono procedere ad alcun pagamento, nemmeno parziale, sino all’invio delle fatture in formato elettronico.

Tuttavia ci si è chiesti se tale divieto debba intendersi esteso alle fatture in forma cartacea, emesse prima della data di decorrenza dell’obbligo di fatturazione elettronica. In proposito, la circolare interpretativa del MEF n. 1 del 31 marzo 2014, ha chiarito che l’obbligo di emissione in forma elettronica preceda di tre mesi la corrispondente decorrenza del divieto di accettazione e pagamento di fatture in forma cartacea. Si tratta di un periodo di transizione, durante il quale le pubbliche amministrazioni possono accettare e pagare fatture emesse entro il termine di decorrenza dell’obbligo, mentre i fornitori, a partire dal suddetto termine di decorrenza dell’obbligo, non possono più emettere fattura in forma cartacea.

La ratio di questo periodo di transizione è da individuarsi nella constatazione che la trasmissione di una fattura cartacea non è istantanea. A titolo di esempio, nel caso di spedizione a mezzo di posta ordinaria, sicuramente il caso più comune, decorrono alcuni giorni dal momento dell’emissione a quello della ricezione. Inoltre, una volta ricevuta la fattura, all’interno della pubblica amministrazione committente si instaura una procedura amministrativa volta alla verifica di quanto esposto in fattura, e solo se la verifica si conclude positivamente l’amministrazione procede al pagamento.

Pertanto, ove la pubblica amministrazione possieda oltre la scadenza indicata al comma 210 fatture emesse in formato cartaceo e non ancora pagate, l’amministrazione potrà senz’altro portare a compimento il relativo procedimento e, ove sussistano tutte le condizioni, procedere al pagamento.

E’ invece da escludere la possibilità, per le pubblica amministrazioni, di accettare fatture in forma cartacea emessa successivamente allo scadere del medesimo termine di cui al comma 209.

LA CONSERVAZIONE DELLE FATTURE ELETTRONICHE.

L’art. 1 co. 209 della L. 244/2007, nell’istituire l’obbligo di fatturazione elettronica nei confronti della P.A., prevede l’adozione di procedure elettroniche anche in relazione agli ulteriori adempimenti di archiviazione e conservazione delle fatture così da garantire nel tempo la validità legale a tutti i documenti informatici firmati digitalmente.

Ciò significa che ogni tipologia di documento informatico conservato nel rispetto delle regole previste dal Codice dell’amministrazione digitale, ha effetto probatorio ad ogni effetto di legge consentendo alla PA ed alle aziende di risparmiare sui costi di stampa, stoccaggio e archiviazione.

Note

[1] Il termine, originariamente fissato al 6 giungo 2015, è stato anticipato al 31 marzo 2015 dall’art. 25 del D.L. 66/2014 (cd. Decreto Spending review), convertito nella legge 89/2014

[2] La notifica di mancata consegna è recapitata entro 48 ore se il canale di comunicazione tra SDl e pubblica amministrazione è costituito dalla posta elettronica certificata (PEC), entro 24 ore negli altri casi. (Circolare interpretativa del MEF n. 1 del 31 marzo 2014).