Gli indicatori quantitativi per il contrasto alla corruzione negli appalti pubblici

Il Codice dei contratti pubblici

Il D. Lgs. n. 50/2016 è normalmente definito come il Codice dei contratti pubblici. Esso rappresenta lo sviluppo e l’ammodernamento del vecchio D. Lgs. n. 163/2006, che a sua volta consentì l’attuazione delle direttive europee nn. 17 e 18 del 2004 (CHITI, 2016). Questi interventi legislativi, così come tutte le modifiche che si sono avvicendate in materia sin ad oggi, hanno avuto per oggetto la disciplina delle concessioni e degli appalti pubblici relativi ai lavori, servizi e forniture per la pubblica amministrazione. Il mercato della pubblica amministrazione è infatti disciplinato da una normativa specifica, che oltre alle norme civilistiche, ne regolamenta la trasparenza ed il buon funzionamento.

Il processo di approvvigionamento di beni, servizi e opere nella PA si articola in cinque fasi, che sono le seguenti: programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione e controllo. Sul tema della programmazione, l’art. 21 del nuovo Codice, stabilisce il “Programma delle acquisizioni delle stazioni appaltanti”. Nello specifico, le amministrazioni adottano un programma biennale per gli acquisti di beni e servizi ed un programma triennale per i lavori pubblici rivedibile annualmente (DI CRISTINA, 2016). Vi sono inoltre delle soglie associate agli importi oggetto di approvvigionamento o di contratto, le quali determinano il tipo di evidenza che la procedura deve avere (comunitario, nazionale, ecc.). Il principio in questione è che maggiore è la gravosità del contratto in essere, maggiore evidenza e trasparenza deve avere la procedura adottata dalla stazione appaltante. Per ciò che attiene i principali tipi di procedura adottati elenchiamo i seguenti:

– procedura aperta  è il tipo di procedura di gara che si può sempre fare, indipendentemente

dall’entità dell’importo, si tratta della procedura ordinaria cioè della cosiddetta gara pubblica. In

questo caso gli operatori economici vengono invitati a partecipare alla gara tramite l’emanazione

di un bando da parte dell’amministrazione.

– procedura ristretta  in questo caso l’amministrazione non effettua una gara ma pubblica un invito, nel quale si richiede agli operatori economici chi intende partecipare ad una successiva gara. Quest’ultima si farà pertanto in un secondo momento, coinvolgendo gli operatori economici che in precedenza avevano manifestato l’interesse a partecipare aderendo all’invito.

– procedura negoziata  in questo caso la selezione degli operatori economici è effettuata

direttamente dalla stazione appaltante.

– affidamento diretto  questa normalmente rappresenta la procedura molto più frequente, in

quanto la stazione appaltante, attraverso una serie di ragionamenti ed una motivazione

formalizzata sceglie direttamente l’operatore a cui affidare l’appalto.

Per ciò che riguarda gli operatori economici questi devono possedere dei requisiti per poter partecipare ad una gara pubblica. L’art. 80, D.Lgs. n. 50/2016 elencando i “Motivi di esclusione”, di fatto disciplina i requisiti morali che gli operatori economici devono possedere al fine di partecipare alle gare ad evidenza pubblica. Per ciò che riguarda invece i requisiti speciali, oggi denominati “criteri di selezione”, l’art. 83 del Codice li suddivide in tre categorie: requisiti di idoneità professionale; requisiti di capacità economica e finanziaria; requisiti di capacità tecniche e professionali (GUCCIONE, 2016).

Per completare questo sintetico, e non esaustivo, excursus sul codice dei contratti, menzioniamo due figure importanti che giocano un ruolo fondamentale, il R.U.P. e l’A.N.A.C. Il primo riguarda il Responsabile Unico del Procedimento, che gestisce tutte è cinque le fasi del processo di approvvigionamento sopra descritto, la seconda è ‘Autorità Nazionale per l’Anticorruzione cioè un organismo che tra le varie funzioni controlla e verifica l’attività negli appalti.

Un’ultima considerazione riguarda la centrale di committenza, cioè il modello Consip, previsto dall’Art. 26 L. n. 488/1999, progressivamente rafforzato in seguito a numerosi interventi normativi (FIORENTINO, 2016). L’accentuarsi della crisi economico-finanziaria e la necessità della spending review hanno fatto sì che molte stazioni appaltanti aderissero sempre più ad una centrale di acquisti. Queste centrali sono infatti in grado di garantire costi di approvvigionamento calmierati ed una conseguente razionalizzazione della spesa pubblica, grazie all’aggregazione delle domande di più stazioni appaltanti entro un unico organismo d’acquisto. L’utilizzo delle centrali di committenza, oltre all’efficientamento delle procedure stimola la concorrenza ottenendo dal mercato le migliori offerte (FIORENTINO, 2016).

Il principali indicatori quantitativi

Qui di seguito riportiamo alcuni esempi di indicatori di contrasto alla corruzione reperiti da:

ANAC, AGENZIA PER LA COESIONE TERRITORIALE, DIPARTIMENTO PER LE POLITICHE DI COESIONE DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI & STUDIARE E SVILUPPO, (2015). Analisi istruttoria per l’individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e contrasto nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione. Progetto “Attività esterne di valutazione del PON GAT 2007/2013”.

Tali elementi ci possono fornire, in modo retrospettivo, la rappresentazione del “modo di ragionare” degli offender nel turbare la libertà dei pubblici appalti. Gli indicatori di cui sotto possono essere calcolati dalla singola stazione appaltante oppure in modo aggregato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione.

1) Indicatore sul valore delle acquisizioni centralizzate

In riferimento al valore totale delle procedure aggiudicate da ciascuna stazione appaltante, questo indicatore valuta la quota di acquisti affidati ad una centrale di acquisti esterna alla struttura. E’ presumibile che le amministrazioni maggiormente permeabili alla corruzione tendano a gestire direttamente i propri appalti anziché esternalizzarli attraverso l’utilizzo degli accordi quadro.

2) Indicatore sulle procedure che utilizzano il criterio dell’OEPV

Intendiamo per OEPV l’offerta economicamente più vantaggiosa, cioè quella che presenta il miglior rapporto qualità/prezzo. Essa costituisce un criterio di scelta molto comune tra le varie stazioni appaltanti, dunque presenta un elevato potere di discrezionalità, quindi un elevato rischio corruzione rispetto al criterio dell’offerta con il prezzo più basso. L’OEPV sarebbe inoltre più indicato per appalti complessi mentre il criterio del prezzo più basso sarebbe da preferire per appalti con componenti standardizzate.

3) Indicatore sul numero di procedure non aperte

Per procedure “non aperte” intendiamo dei dispositivi di approvvigionamento di beni, servizi e opere riservati ad un numero limitato di operatori economici. In un bando di affidamento tramite procedura “aperta”, possono invece partecipare tutti gli operatori economici in possesso di determinate caratteristiche e qualifiche previste da quel medesimo bando. Tra le procedure “non aperte” citiamo a titolo di esempio: le procedure negoziate e gli affidamenti diretti. L’indicatore in questione ha lo scopo di valutare la percentuale di procedure “non aperte” sul totale delle procedure utilizzate da una medesima stazione appaltante in un determinato arco temporale.

Un ricorso massiccio a procedure “non aperte” da parte di un’amministrazione potrebbe rappresentare un’importante indicatore di rischio per la corruzione.

4) Indicatore sul valore delle procedure non aperte

L’indicatore è analogo al precedente con la differenza che considera il valore, e non il numero, delle procedure “non aperte” attivate da una medesima stazione appaltante in un determinato periodo. Il presente indicatore andrebbe considerato congiuntamente con l’indicatore precedente.

5) Indicatore sul valore stimato del contratto

Talvolta accade che il valore di un appalto lieviti nel corso dell’esecuzione per effetto di variabili esterne non previste. Si rende così necessario rivedere il valore dell’appalto elevandone cosi i costi in itinere entro un certa percentuale, attraverso il riconoscimento della variante in corso d’opera.

Il presente indicatore ha il compito di valutare se il costo finale, o in corso di esecuzione, dell’appalto oltrepassa le soglie previste dall’affidamento. E’ possibile infatti che una stazione appaltante in odore di corruzione sottostimi il valore di un contratto intenzionalmente, con lo scopo di evitare procedure maggiormente competitive ed adottando quindi procedure ristrette o negoziate. In questo caso, il minor valore iniziale di un appalto (risultato vincente) verrebbe poi compensato successivamente con un aumento dei costi in fase di esecuzione del contratto, pertanto attraverso il riconoscimento di varianti o di lavori e servizi complementari.

6) Indicatore di frazionamento

Questo indicatore ha la finalità di valutare se la stazione appaltante ha frazionato artificiosamente un determinato contratto con lo scopo di non oltrepassare le soglie previste dalla normativa. L’indicatore è calcolato come il conteggio del numero di procedure non concorrenziali attivate in un arco temporale t e riferite al totale delle procedure emesse da una stessa amministrazione.

7) Indicatore sulla lunghezza dei criteri di scelta

L’indicatore può essere calcolato conteggiando il numero dei caratteri richiesti nei criteri di scelta, confrontando dunque questo numero con il numero medio di caratteri utilizzati nel mercato di riferimento.

8) Indicatore sul tempo medio richiesto per la presentazione delle offerte

L’indicatore misura l’adeguatezza della tempistica necessaria alla presentazione delle offerte. Tempi eccessivamente ristretti tra la data di pubblicazione del bando e la data di scadenza della presentazione delle offerte possono rapppresentare un campanello di allarme. Infatti potrebbero indicare favoritismo nei confronti di un particolare operatore economico.

9) Indicatore sul numero di procedure con un’unica offerta

L’indicatore consiste in un mero conteggio dei bandi per i quali è stata ricevuta una sola offerta. L’indicatore può essere calcolato dalla singola stazione appaltante oppure a livello aggregato dall’Autorità. La presenza di una sola offerta per procedura di affidamento potrebbe nascondere degli accordi occulti, dunque indicare una potenziale turbativa in atto.

10) Indicatore sul numero medio di offerte escluse dalla partecipazione

L’indicatore fornisce un supporto per comprendere quanto una stazione appaltante restringa la partecipazione alle gare rispetto al numero potenziale di concorrenti. Il valore dell’indicatore andrebbe confrontato a livello di più stazioni appaltanti, a parità di prodotto e di importo.

11) Indicatore di procedure annullate

Il presente indicatore ha lo scopo di valutare se una determinata stazione appaltante, in un arco temporale definito, ha aggiudicato dei contratti relativi a procedure precedentemente annullate. L’indicatore andrebbe calcolato per prodotti o servizi ritenuti omogenei e per classi di prodotti simili.

12) Indicatore di concentrazione delle imprese aggiudicatarie

Questo indicatore serve per valutare con che frequenza gli appalti banditi da una amministrazione vengono aggiudicati ad un medesimo aggregato di imprese, costituito nel nostro caso da quattro operatori economici. In tal modo si punta ad individuare l’esistenza di un eventuale “cartello” nel mercato di riferimento.

13) Indicatore di ricorrenza temporale dell’aggiudicazione

L’indicatore ha lo scopo di confrontare quanto coincidano, in due distinti archi temporali e per una medesima stazione appaltante, gli operatori economici aggiudicatari di appalto.

Esso viene calcolato come il numero dei codici fiscali delle imprese aggiudicatarie di procedure attivate dalla i-esima stazione appaltante al tempo t+1, posti a confronto con gli stessi codici fiscali delle imprese aggiudicatarie per la stessa stazione appaltante al tempo “t”.

14) Indicatore del numero di contratti aggiudicati e modificati per effetto di varianti

L’indicatore rappresenta una misura sul numero di contratti che in fase di esecuzione sono interessati da varianti in corso d’opera, necessarie a superare possibili errori progettuali. L’indicatore può segnalare un’anomalia in determinate circostanze.

15) Indicatore dei contratti aggiudicati e prorogati

Le proroghe tecniche possono essere previste solo quando determinate circostanze lo richiedono, ad esempio per dare tempo alla stazione appaltante di aderire ad un accordo quadro in via di definizione. L’indicatore può segnalare una quota di contratti prorogati non per motivi tecnici ma per favorire determinati operatori economici.

16) Indicatore di scostamento dei costi in esecuzione

Analogamente a quanto già sopra esposto per l’indicatore di cui al punto 5, può accadere che alcuni operatori economici facciano ribassi di prezzo molto forti in sede di aggiudicazione assicurandosi un determinato contratto, per poi recuperare denaro durante l’esecuzione dei lavori. L’aumento dei costi di esecuzione rispetto a quelli inizialmente previsti può essere legato a circostanze impreviste ed essere pertanto giustificato, ma potrebbe essere anche legato ad una connivenza tra operatore economico e stazione appaltante, ciò al fine di aumentare artificiosamente i costi complessivi dell’appalto.

17) Indicatore di scostamento dei tempi di esecuzione

Analogamente all’indicatore sullo scostamento dei costi di esecuzione, l’indicatore di scostamento dei tempi ha la finalità di valutare comportamenti opportunistici da parte dell’operatore economico, con la complicità della stazione appaltante.

Riflessione conclusiva

Dopo questo excursus, occorre rinvenire un senso generale agli indicatori sopra riportati.

Stando a quanto apprendiamo dalle notizie di cronanca riferite agli appalti pubblici, spesso tra gli operatori economici e le stazioni appaltanti intervengono patti occulti difficilmente rinvenibili nell’immediatezza. Tutto ciò rende il fenomeno corruttivo complesso e difficile da decifrare, occorre pertanto adottare una visione d’insieme di tale fenomeno. Per fare questo avanziamo la seguente analogia: quella “tra corpo umano ed esami ematici”. Possiamo infatti assimilare il mercato della pubblica amministrazione ad un “gigantesco corpo umano”, costituito a sua volta da vari organi che svolgono ciascuno una precisa funzione. Ebbene, ciclicamente per verificare il “buon funzionamento di questo corpo”, si dovrebbero eseguire degli esami del sangue. Questi esami potrebbero rivelare la presenza di patologie, oppure potrebbero far emergere uno stile di vita inappropriato e dannoso, fatto di eccessi e di abusi. Pertanto, gli indicatori quantitativi sopra esposti verrebbero interpretati alla stregua dei “valori ematici”, i quali potrebbero indicare la presenza di un malfunzionamento nella macchina amministrativa, oppure potrebbero evidenziare uno stile gestionale spregiudicato e privatisticamente orientato dei suoi funzionari.

In conclusione, per arricchire la tematica in questione sarebbe utile poter includere, oltre agli indicatori quantitativi sopra descritti, anche altri indicatori di tipo qualitativo. Questi ultimi potranno eventualmente essere oggetto di un ulteriore e successivo elaborato.

(A cura di Aurelio Calcagno)

BIBLIOGRAFIA

CALCAGNO, A. (2018). ANALISI DELLE DINAMICHE DI GRUPPO E DEI PROCESSI DECISIONALI NEI FENOMENI CORRUTTIVI RIFERITI AGLI APPALTI PUBBLICI ITALIANI. Università degli Studi di Milano-Bicocca – Dipartimento di Psicologia. Corso di Laurea Magistrale in PSICOLOGIA DEI PROCESSI SOCIALI, DECISIONALI E DEI COMPORTAMENTI ECONOMICI. Relatore: Prof. Luigi Ferrari. Tesi di Aurelio Calcagno.

CHITI M.P. (2016). “Il sistema delle fonti nella nuova disciplina dei contratti pubblici”. Giornale di diritto amministrativo 40/2016.

DI CRISTINA F. (2016). “Il partenariato pubblico privato quale archetipo generale”. Giornale di diritto amministrativo 40/2016.

FIORENTINO L. (2016). “Le centrali di committenza e la qualificazione delle stazioni appaltanti”. Giornale di diritto amministrativo 40/2016.

GUCCIONE C. (2016). “I requisiti degli operatori economici”. Giornale di diritto amministrativo 40/2016.

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