La corruzione osservata speciale della Corte dei conti: minaccia per il sistema economico-produttivo con implicazioni sociali, etiche e culturali

I PRIMI ALLARMANTI RICHIAMI SULLA DIFFUSIONE DELLA CORRUZIONE

Chi non ricorda lo scandalo di “Tangentopoli”, portato alla luce da una serie di inchieste giudiziarie, riunite nel termine “Mani pulite” e condotte agli inizi degli anni ‘90, con cui si etichettò un sistema esteso, articolato e complesso di corruzione¹ che coinvolgeva più livelli di strutture amministrative della P.A. e partiti politici e/o singoli uomini politici.

Ebbene, si può dire che in quegli anni, oramai lontani e che furono segnati da quelle gravi vicende politico-giudiziarie, emerse agli onori della cronaca il fenomeno corruttivo in Italia in tutta la sua pienezza e virulenza, ma che certamente non ha smesso di affliggere, per gli anni a venire, il bel Paese.

Un’analisi dell’andamento di tale dannoso fenomeno in parola si può avere consultando le relazioni predisposte e presentate ogni anno dai Procuratori Generali e dai Presidenti della Corte dei conti pro tempore, in occasione della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario della stessa Corte od anche del cd. giudizio sul rendiconto generale dello Stato². I dati che si ricavano da tale documentazione nel periodo temporale di riferimento (2009-2019) costituiscono senz’altro rilevanti informazioni e preziosi spunti di riflessione sulla corruzione in Italia negli ultimi anni.

In verità, i primi vigorosi ed allarmanti “resoconti” della Corte dei conti sulla corruzione, tema da sempre ampiamente dibattuto, rispetto alla quale la predetta Corte esercita un attivo, importante e costante ruolo nell’attività di prevenzione della stessa attraverso le sue fondamentali funzioni di controllo, risalgono al 2008, quando il 5 febbraio di quell’anno, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario l’allora Presidente della Corte dei conti³, dott. Tullio Lazzaro, unitamente al Procuratore generale della magistratura contabile⁴, dott. Furio Pasqualucci, nell’attirare l’attenzione sui numeri che emergevano per l’anno 2007, relativamente ai danni arrecati alla P.A., sottolineavano che, su un totale di 1.905 sentenze di condanna emesse in primo grado nel 2007 dalle sezioni regionali della Corte dei Conti, per un totale di oltre 92 milioni di euro, tra gli altri, l’11,4 % riguardava condotte di corruzione, tangenti, concussione e reati simili. Tra i primi danneggiati comparivano i Ministeri (35,4%), i Comuni (32%), seguivano le ASL (11,3%) e le Regioni (5,8%) e le altre amministrazioni a seguire⁵. Ebbene, veniva altresì rilevato come l’Italia fosse “agli ultimi posto nelle classifiche internazionali sulla lotta alla corruzione e che combatterla bisognava soprattutto farlo attraverso i controlli. Perché, per poter allignare, la corruzione ha bisogno di coni d’ombra”⁶.

Or dunque, si faceva notare – numeri alla mano – che il fenomeno corruttivo negli appalti, forniture, contributi comunitari, sanità, dagli anni ’90 non si era per nulla attenuato, ma anzi, all’immagine del dipendente pubblico che intasca una “mazzetta” nell’esercizio delle sue funzioni e dei suoi poteri per compiere o aver compiuto, omettere o ritardare atti del suo ufficio ovvero contrari allo stesso, nella generale “questione morale” della politica ai tempi di “Tangentopoli”, la quale, anche per il tramite dell’opera truffaldina degli imprenditori, era diventata istituzionale. Si era, dunque, riproposta e si esprimeva in tutta la sua gravità nelle istituzioni, nell’amministrazione, che per tali nefaste radicate prassi ne pagavano, e ne pagano, le conseguenze in quanto ad una più generale “maladministration”, sperperi di risorse pubbliche, danni al tessuto economico-produttivo⁷ nonché all’immagine della P.A. e del Paese.

A tal riguardo, concludeva il dott. Lazzaro: “A rischio non sono solo i conti pubblici, ma la vita stessa della democrazia. Il cittadino percepisce la funzione pubblica come un qualcosa di estraneo, di diverso da sé e dal proprio mondo, da qui la disaffezione verso le istituzioni e anche verso i centri della politica”.

Dunque la corruzione definita a chiare lettere, a partire dal 2008⁸, dai Supremi rappresentanti della magistratura contabile “un male oscuro, pericoloso e sottile”.

Ma è proprio l’anno successivo (2009) che la corruzione in Italia inizia una vera e propria escalation all’interno della P.A., con tutto il suo seguito di negatività⁹, aumentando unitamente alla percezione che soggetti privati, portatori di interessi illeciti, hanno della facile permeabilità degli apparati pubblici¹⁰.

Nel 2009 (rendiconto relativo al 2008), nel corso della cerimonia di parificazione del rendiconto generale dello Stato, rilevanti sono le parole del Procuratore generale della magistratura contabile¹¹, dott. Furio Pasqualucci, che richiamando “il primo effetto di ogni attività di controllo della Corte è, e deve essere, l’assicurare trasparenza e chiarezza dell’azione della Pubblica Amministrazione”, ribadisce che “Là dove manca la trasparenza si genera il cono d’ombra entro cui possono trovare spazio quei fatti di corruzione o di concussione che rendono poi indispensabile l’intervento del giudice penale: intervento che a sua volta, prima ancora del definitivo accertamento dei fatti, può avere anche l’effetto, non voluto, di generare un clima di sospetto, una nebbia mefitica che sembra tutto avvolgere e genera sfiducia da parte dei cittadini onesti”. Dal punto di vista meramente contabile, che poi è quello che dà il senso della misura patologica del fenomeno, il predetto illustre relatore dichiarò, nella requisitoria orale, che la corruzione “possa incidere sullo sviluppo economico del Paese anche oltre le stime effettuate dal SaeT (Servizio Anticorruzione e Trasparenza del Ministero della P.A. e dell’innovazione)¹² nella misura prossima a 50/60 miliardi di euro all’anno, costituenti una vera e propria “tassa immorale ed occulta pagata con i soldi prelevati dalle tasche dei cittadini”.

Dai dati aggregati raccolti nella richiamata relazione, si ricava anche che rispetto all’anno precedente la corruzione risulta in crescita del 30%: Nel 2008 le Sezioni giurisdizionali contabili di primo e secondo grado della Corte dei conti hanno emesso 110 sentenze (78 in primo grado e 32 in grado di appello) su fattispecie per fatti di corruzione ascrivibili ad agenti pubblici. Sono state emesse pronunce di condanne (comprensive di danno patrimoniale ed all’immagine) per oltre 117 milioni di euro a contrasto degli atti di corruzione nei pubblici apparati, con un notevolissimo incremento rispetto all’omologo dato del 2007, pari a 25 milioni di euro.

Non meno preoccupanti sono i dati quantitativi/statistici riferiti agli anni a seguire:

Nel febbraio 2010 i rappresentanti della Corte dei conti¹³, Presidente, dott. T. Lazzaro e Procuratore Generale, dott. Mario Ristuccia, nella giornata di inaugurazione dell’anno giudiziario¹⁴, riaffrontavano la tematica in parola (riguardante il fenomeno corruttivo nel suo insieme: i reati di corruzione, concussione e abuso d’ufficio, come precisò proprio il dott. Ristuccia), affermando – con conseguente clamorosa risonanza mediatica¹⁵ – che essa“è diventata un fenomeno di costume.. una patologia grave” attestato dall’aumento delle denunce alla Guardia di finanza del 229% rispetto all’anno precedente, nonché un incremento del 153% per fatti di concussione¹⁶. Ma si affermava anche che “Il Codice penale non basta più, la denuncia non basta più. Ci vuole un ritorno all’etica da parte di tutti. Che io, purtroppo, non vedo”, e che contro queste condotte illecite individuali, gli amministratori sono “troppo spesso non attivano i necessari anticorpi interni”. Dunque, il dott. Lazzaro, nel richiamare nuovamente all’efficientamento dei controlli interni, così concludeva: “ci dovrebbe essere un controllo reale, non solo politico”, tornando anche a ribadire che “dove c’è controllo c’è trasparenza” e questo, sia nell’interesse del cittadino, sia della visibilità della politica. 

GLI EFFETTI NEGATIVI DELLA CORRUZIONE SULLA CRESCITA DEL PAESE: LA VISIONE EMPIRICA DELLA MAGISTRATURA CONTABILE

La tendenza, dunque in crescita esponenziale, di alcuni pubblici ufficiali o incaricati di un pubblico servizio che sollecitano una promessa o dazione di denaro o altra utilità per l’esercizio delle loro funzioni o dei loro poteri in vari settori (sviluppo economico, edilizia, sanitaria, politica, magistratura, settore privato, Istituzioni pubbliche, informazione etc, sia a livello centrale, regionale che locale), piegando ai propri interessi le regole amministrative, dell’imparzialità e della competitività, continuerà ad essere cristallizzata dalle puntuali osservazioni risultanti dai controlli e dell’attività giurisdizionale della Corte dei conti. A tal riguardo, il Procuratore generale della Corte dei conti, dott. M. Ristuccia, sempre in occasione della “Cerimonia di inaugurazione dell’Anno Giudiziario della Corte dei Conti”,¹⁷ per il 2011 definisce la corruzione una, tra le altre, delle “patologie, dei fenomeni delittuosi che continuano ad affliggere la pubblica amministrazione, soprattutto in materia di aiuti e contributi nazionali e dell’U. E.”. Rinviando alla lettura dei dati riportati nella relazione scritta¹⁸, che certamente non consento ottimismo. Ma il 2011, potrebbe apparire non rilevante sotto il profilo dell’andamento crescente del fenomeno osservato, ma sicuramente lo è sotto altro aspetto, come si evince dalle parole del P. G. dott. Ristuccia: “Si nota una rimarchevole diminuzione delle denunce che potrebbe dare conto di una certa assuefazione al fenomeno verso una vera e propria ‘cultura della corruzione”. Poche denunce, poche istruttorie, poche sentenze, pochi dati rilevanti, ma un grande problema: l’abitudine alla condotta corruttiva, visto come un male senza rimedi.

Per la magistratura contabile, “i positivi risultati connessi allo svolgimento di incisive ed estese indagini giudiziarie sono assolutamente temporanei ed effimeri, se non accompagnati da un’adeguata politica di prevenzione che miri a cambiare il quadro di riferimento che ha reso possibile i comportamenti corruttivi”, ricordando che “estesi settori della pubblica opinione chiedono al Governo e al Parlamento forti e duraturi interventi perché sia data attuazione alla norma già prevista nella finanziaria del 2007 sulla confisca e il riutilizzo sociale dei patrimoni sottratti ai corrotti e l’adeguamento dei nostri codici alle leggi internazionali anticorruzione¹⁹”.

Nell’anno successivo (2012), invece, fu il Presidente della Corte dei conti, dott. Luigi Giampaolino, a sottolineare le fatiche che gli organi preposti avevano affrontato per far fronte all’”Illegalità, corruzione e malaffare”, definendoli “fenomeni ancora notevolmente presenti nel Paese le cui dimensioni sono di gran lunga superiori a quelle che vengono, spesso faticosamente, alla luce”. Dunque la corruzione resta uno dei punti su cui relazionare alle Alte cariche dello Stato (in generale, sono presenti a tale tipologia di cerimonia: Presidente della Repubblica, Presidente del Consiglio dei ministri, Presidenti dei due rami del Parlamento, Ministro della Giustizia ed altri rappresentati istituzionali).

Il dott. Giampaolino, nella sua relazione²⁰, afferma anche che una sempre più completa “mappatura” dei fenomeni di corruzione, serve “per effettuare una ricognizione degli episodi più ricorrenti di gestione delle risorse pubbliche inadeguata, perché inefficace, inefficiente, diseconomica”, comportamenti che arrecano “un danno alle finanze pubbliche: dall’attività sanitaria, allo smaltimento dei rifiuti, per arrivare alla costituzione e gestione di società a partecipazione pubblica e alla stipula di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”.

Massima attenzione, dunque, sulla corruzione nella pubblica amministrazione che è ancora dilagante “che andrebbe affrontato in modo sistemico e non con approcci chirurgici, isolati e non costruttivi, unitamente ad una seria riforma della P.A. Bisognerebbe uscire dall’ottica di affrontare il problema solo in sede penale, con aumenti di pena o costruzione di nuove fattispecie di reati bensì fare quello che è stato fatto per la mafia, ricostruire un momento di lotta”, diceva, fra l’altro, il Presidente dott. Giampaolino, nel corso della conferenza stampa²¹. Fra l’altro incarichi e consulenze restano una spina nel fianco della pubblica amministrazione. Nonostante le sentenze e le leggi – ha detto il Procuratore generale aggiunto della Corte dei Conti Maria Teresa Arganelli- ci sono ancora ”casi macroscopici” in cui si perseguono “obiettivi personalistici cui è estraneo l’interesse pubblico”.

Questo è quanto ha sottolineato la dott.ssa Maria Teresa Arganelli, nella sua relazione²². Appare rilevante anche riportare un importante passaggio della citata relazione: “Se l’entità monetizzata della corruzione annuale in Italia è stata correttamente stimata in 60 miliardi di euro²³ dal SAeT del Dipartimento della Funzione Pubblica rispetto a quanto rilevato dalla Commissione Ue l’Italia deterrebbe il 50% dell’intero giro economico della corruzione in Europa²⁴”.

Ma se per il 2011 i numeri sembrano indicare una leggera flessione dei dati comparati rispetto agli anni precedenti , anche se sappiamo che non è proprio così e che, pertanto, non fu giustificata nessuna visione ottimistica né a breve e men che mai a lungo termine. Ciò perché si concretizzò che il diffuso sodalizio illegale tra corrotti e concussi iniziava ad essere avvinto in un serpeggiante silenzio con i loro corruttori e concussori.

Infatti, nell’inaugurare l’anno giudiziario della Corte dei conti dell’anno successivo (2013, per l’attività svolta nel 2012²⁵)²⁶ il Presidente Luigi Giampaolino, ritorna a dire, con più incisività, nella relazione orale che: “E’ da tempo che si è avuto modo di rilevare che la corruzione è divenuta da fenomeno burocratico/pulviscolare, fenomeno politico – amministrativo-sistemico. La risposta, pertanto, non può essere di soli puntuali, limitati, interventi – circoscritti, per di più, su singole norme del codice penale – ma la risposta deve essere articolata ed anch’essa sistemica. Inoltre, la metamorfosi del fenomeno criminale della corruzione ha comportato un significativo mutamento della natura del disvalore dei fatti di corruzione e del bene giuridico offeso. In particolare, la natura sistemica della corruzione ha comportato un ingigantimento del bene giuridico offeso e una rarefazione del contenuto di disvalore dei singoli comportamenti di corruzione. In effetti, la corruzione sistemica, oltre al prestigio, all’imparzialità e al buon andamento della pubblica amministrazione, pregiudica, da un lato, la legittimazione stessa delle Pubbliche Amministrazioni, e, dall’altro – come più volte la Corte ha evidenziato – l’economia della Nazione”²⁷.

Il dott. Giampaolino, si ricorda, aveva lasciato la cerimonia dell’inaugurazione dell’anno precedente auspicando una riforma generale della P.A. ed un intervento normativo che affrontasse in dilagante problema della corruzione, così l’anno dopo potette prendere atto che “… la parte amministrativa della legge 190/2012 assume la portata di una riforma delle pubbliche amministrazioni ai fini della prevenzione e della lotta alla corruzione, riforma che attende ora la sua prova più difficile, quella della sua realizzazione”.

A tali osservazioni, si aggiungono quelle del neo Procuratore generale, dott. Salvatore Nottola, che nella sua relazione scritta²⁸ muove dall’apprezzare anch’egli le recenti disposizioni per la prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione introdotte dalla legge n. 190 del 2012, ritenendo che “Essa configura una prima concreta presa di coscienza del fenomeno corruzione dopo tanti anni spesi in quello che è stato considerato un incomprensibile attendismo, determinato da contrastanti interessi di natura prevalentemente politica e privata”.

Dunque, gli appelli a tenere sotto osservazione dell’esteso ed organizzato fenomeno di corruttela (unitamente al più generale malaffare), ed i rilevanti danni patrimoniali e di immagine della P.A. connessi agli stessi, sono costanti. Ciò si evince dall’esame delle tabelle e grafici allegati alla predetta relazione, per il 2012 si registra un aumento dei danni patrimoniali alla P.A. da corruzione (art. 318, 319, 319-ter e 320 c.p.) e concussione (art. 317 c.p.) rispetto a quelli relativi al 2011: citazioni emesse in materia di danno per tali reati nel 2012 per € 214.026.850,28 (10,7% del totale dei dati aggregati); sentenze emesse per € 2.852.237.576,06 (22,7% del totale dei dati aggregati).

Aumenti che si riscontrano anche nei dati percentuali relativi ai reati denunciati dalle Forze di Polizia nel corso dell’anno 2012 rispetto al 2011, tra i quali un 36,96% per la corruzione, 16,79% per la concussione, ma anche un decremento di -0,91% per il reato di abuso di ufficio (art. 323 c.p.).

Il riferimento al riflesso negativo della corruzione sull’economia nazionale fatto dal Presidente dott. Giampaolino, fu ripreso ed amplificato nel 2014 dal nuovo Presidente della Corte dei conti, dott. Raffaele Squitieri. Nella sua relazione orale²⁹, il predetto relatore nel sottolineare che la Corte, nell’insieme di tutti gli uffici giudiziari e di controllo territoriali, nella sua quotidiana azione, è “in prima linea a garanzia e tutela del corretto utilizzo delle risorse pubbliche e degli equilibri di bilancio di tutte le Amministrazioni”, rileva che la stessa “è fortemente sensibile all’allarme sulla corruzione sollevato anche in sede europea, trattandosi di una tematica che, incidendo direttamente sulla finanza pubblica, tocca il “core business” dell’Istituto, nel complesso delle proprie funzioni”. Si ribadiva, altresì, la necessità e “l’importanza di una strategia di prevenzione generale che renda residuale, anche se necessario, il momento sanzionatorio dei comportamenti illeciti. La prevenzione deve svilupparsi attraverso il monitoraggio costante dell’attività sia delle pubbliche gestioni che del mercato in generale, impiegando strumenti e procedure tali da garantire la massima trasparenza nell’attività della pubblica amministrazione. Parimenti, ribadisco quanto ho già avuto modo di affermare in altre occasioni: che è anche grazie a norme organiche, chiare e semplici che si può ostacolare la corruzione, eliminando margini di incertezza e ambiguità, entro i quali più facilmente attecchisce il fenomeno”.

Va ricordato che proprio nel 2014 si è data concreta attuazione a quanto richiesto dalle normative in materia di anticorruzione (la l. 6 novembre 2012 n. 190) e di trasparenza (d. lgs. 2013 n. 33³⁰), normative per mezzo delle quali è mutata opportunamente la visione integrata delle politiche di prevenzione e repressione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni, ponendo al centro dell’attenzione il valore etico della legalità e dell’integrità, inteso come principio cardine dell’intera azione amministrativa.

Come di consueto i dati quantitativi/statistici si ricavano dalla relazione scritta del Procuratore generale della Corte, dott. S. Nottola, che insiste anch’egli sul problema della corruzione sotto il profilo dell’”incidenza negativa sul bilancio dello Stato attraverso maggiori costi e minori entrate che, seppure non facilmente quantificabili nel loro preciso ammontare complessivo, influenzano negativamente gli investimenti e la crescita dell’economia, minano alla radice la fiducia dei mercati e delle imprese, con conseguente perdita di competitività del Paese e si ripercuotono sulla sua ripresa economica”, ed anche con un piglio abbastanza polemico laddove afferma che “In verità si tratta di un tema ricorrente sul quale, non bisogna dimenticare, è ritornata più volte la Corte dei conti, con varie e concrete proposte spesso rimaste inascoltate”³¹.

Questi i dati per il 2013: «Le Sezioni giurisdizionali regionali hanno inflitto nel 2013 condanne per danni conseguenti a reati contro la PA (specialmente corruzione, concussione e peculato) per un importo di euro 48.285.847,40 a favore di vari enti pubblici (euro 22.315.028,41 per danni patrimoniali e euro 25.970.818,99 per danni all’immagine)» Sempre in materia di danni da reato, nel corso del 2013 ci sono state «condanne definitive per un importo pari ad euro 31.452.245,33 (di cui euro 28.739.245,33 per danni patrimoniali ed euro 2.713.000,00 per danno all’immagine)³²».

LA CORRUZIONE PERCEPITA COME FENOMENO ABITUALE, RADICATO E RAMIFICATO

È palese, per quanto detto sin qui, che la Corte dei conti non solo si è impegnata negli anni alla concreta lotta al male della corruzione nella P.A., nel promuovere azioni di responsabilità amministrativa, nel contrastare e prevenire gli effetti pregiudizievoli per l’erario ed, in generale, dei reati contro la pubblica amministrazione, al fine di arginarne i tantissimi danni (diretti ed indiretti, patrimoniali e non) che la stessa si porta dietro: in primis patrimoniali ed un incontrollabile sperpero di denaro pubblico, ma non meno esiziali, all’immagine, alla moralità e alla fiducia che costituiscono un ulteriore costo non monetizzabile per la collettività, che rischia di ostacolare gli investimenti esteri, di distruggere la fiducia nelle istituzioni e di togliere la speranza nel futuro alle generazioni di giovani, di cittadini ed imprese. Ma la stessa si è spesa, e si spenderà, con la stessa forza ed impegno, affinché si addivenga ad una decisa azione di contrasto affidata in primo luogo al legislatore perché assicuri un’idonea legislazione sull’organizzazione della P.A. a tutela del fondamentale principio costituzionale del buon andamento della P.A. e dell’imparzialità (art. 97 Cost.), attribuendo alle forze dell’ordine l’azione repressiva di indagine e di denuncia al giudice penale e al giudice contabile della Corte dei conti (a quest’ultimo per la riparazione del danno patrimoniale e del danno all’immagine arrecato).

Risposta che negli anni 2012 e 2013 è arrivata, ma giudicata – inizialmente – isolata, poco incisiva e scoordinata.

A tal riguardo, in tal senso si pronuncia il Procuratore generale della Corte dei conti, dott. S. Nottola, nella consueta relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario 2015³³ (attività svolta anno 2014): “una soluzione normativa non ulteriormente procrastinabile, specie dopo l’occasione offerta, ma andata perduta in sede di approvazione della legge c.d. anticorruzione”.

Parole di monito che hanno accompagnato l’illustrazione dell’attività svolta nel corso del 2014 , in riferimento, in particolare, ai reati commessi dai pubblici ufficiali contro la P.A. (artt. 341- 360 del c.p.), nell’ambito dei quali si collocano i fatti di corruzione e concussione, in relazione ai quali l’ordinamento nazionale, ha infatti, ha proseguito nell’azione normativa e organizzativa di rafforzamento dei presidi e di contrasto al fenomeno³⁴, in attuazione delle previsioni contenute nella legge 6 novembre 2012 n. 190, sull’onda del clamore dovuto all’emergere di gravissimi casi di corruzione³⁵, che porteranno l’Italia, anche nel 2014, ad essere collocata, nel quadro internazionale di percezione della corruzione (CPI) al poco lusinghiero 69° posto (su 175 valutati), dopo Sudafrica e Kuwait (in 67esima posizione), ultima fra le nazioni europee, a pari merito di nuovo con Romania e altri due paesi europei in risalita rispetto allo scorso anno: Grecia e Bulgaria³⁶. Conclude il Procuratore generale, dott. Nottola, descrivendo un malaffare “di vasta portata ed incisività su grandi opere o progetti, poste in essere da soggetti collocati in posizione elevata ed esponenziale di varie amministrazioni (corruzione politico-amministrativa o giudiziaria) e che richiamano periodicamente l’interesse degli organi di governo e della pubblica opinione”, ma che riguarda anche molteplici episodi di apparente limitata entità “tali da potersi definire corruzione “pulviscolare”, che comunque sono gravemente incidenti sia sul funzionamento generale della pubblica amministrazione, sia sulle posizioni soggettive incise e comunque complessivamente rilevanti in termini di impatto negativo patrimoniale sulla finanza pubblica”.

Non è da meno il Presidente della Corte, dott. Raffaele Squitieri, che nella sua relazione orale³⁷ riprende un vecchio connubio: “Crisi economica e corruzione procedono di pari passo, in un circolo vizioso, nel quale l’una è causa ed effetto dell’altra. La ricerca, talvolta affannosa, di strategie di uscita dalla crisi e la competizione esasperata per l’accesso a risorse limitate, favoriscono, infatti, la pratica di vie illecite e di attività illegali”.

Ebbene, alla luce dei numerosi documenti citati e visionati che costituiscono la nervatura essenziale della narrazione che negli anni fin qui trattati la Corte dei conti ha effettuato del fenomeno corruttivo sono evidenti i gangli della stessa, che si ripeteranno negli anni seguenti con la medesima intensità: la lotta alla corruzione richiede l’utilizzo di misure più precise ed efficienti nella prospettiva di superare le carenze esistenti e porre in essere politiche di prevenzione più affidabili³⁸.

Il fattivo contributo che la Corte dei conti ha dato negli anni fin qui analizzati nel dettato (2009 – 2015) diventa lo zoccolo duro delle relazioni redatte negli anni successivi (2016³⁹-2020⁴⁰) con funzione di presentazione della situazione corrente, concreta e percepita nonché come pungolo per migliorare le armi alla lotta contro la corruzione: mala gestio e conseguenze dannose per la finanza pubblica; più energica azione di contrasto allo sperpero di pubbliche risorse, al fine di assicurare il contenimento della spesa pubblica; riduzione della qualità dei servizi che incide sulle entrate fiscali, che scoraggia gli investimenti e che aumenta l’ingiustizia sociale e la povertà e, infine, mina la credibilità del Paese anche in ambito europeo ed internazionale.

Ricorrenti saranno, infatti, nelle relazioni redatte dagli illustri rappresentanti dell’Alta Magistratura contabile in occasioni delle solenni cerimonie per le inaugurazioni degli anni giudiziari dal 2016 al 2020⁴¹, espressioni, messaggi e moniti preoccupati in linea con quelle sin qui riportati: “La corruzione è una malattia epidemica”; “La corruzione è devastante per la crescita”; “La corruzione si inserisce nelle ampie zone oscure create dall’inefficienza”; “La corruzione dilaga negli appalti ed aggrava la crisi economica”, e così via.

Come già detto, questi sono gli allarmanti richiami con cui la Corte descrive annualmente il fenomeno corruttivo, per lo più sempre in espansione, che è devastante, il cui antidono possono essere certamente la trasparenza, l’efficienza, i controlli, le denunce, ma “In ogni caso, occorre tenere salda la consapevolezza che nessuna azione di contrasto può assicurare risultati consistenti nel tempo, se non accompagnata da un forte recupero di quei valori etici che solo l’esempio e l’educazione nella scuola e nella famiglia possono determinare, così richiedendosi la collaborazione non solo di altre Istituzioni, ma dell’intera società civile.⁴²”».

Or dunque, il messaggio degli ultimi dieci anni gridato costantemente dalla Corte dei conti è: alla materia della lotta alla corruzione va data prioritaria assoluta, per il bene del Paese.

Al quale non può star bene solo il passo in avanti, frutto certamente delle tantissime azioni messe in campo, fatto nella 25esima edizione dell’Indice di percezione della corruzione per l’anno 2019: dal 53° posto della scorsa edizione su 180 Paesi del mondo, con un punteggio di 52 su 100 (maggiore è il punteggio, minore è la corruzione percepita), al 51° posto con 53 punti. Una conferma del trend di una lenta, faticosa ma costante risalita.

A tal proposito, va ricordato anche che nel 2019 è stata adottata la legge 9 gennaio 2019, n. 3 recante “Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici”, cd. “Spazzacorrotti”, che affronta in maniera vigorosa la lotta alla corruzione nel settore pubblico e i requisiti di trasparenza nel settore privato, anche con riguardo al finanziamento della politica.

Infatti, tale norma è stata apprezzata da molti, ne è riprova il rapporto sul Terzo Ciclo di valutazione dell’Italia stilato del GRECO (Groupe d’Etats contre la Corruption), organismo del Consiglio d’Europa che si occupa di monitorare il livello di conformità delle legislazioni degli Stati aderenti agli standard anti-corruzione. Nel detto rapporto⁴³, risultante dal Secondo Addendum al Secondo Rapporto di Conformità, adottato nella riunione plenaria che si è svolta dal 2 al 6 dicembre 2019, il GRECO⁴⁴ ha preso in esame lo stato d’attuazione delle 16 raccomandazioni rivolte allo Stato italiano: 9 sul tema delle incriminazioni e 7 sulla trasparenza del finanziamento dei partiti politici.

Ebbene, le conclusioni contenute nel predetto rapporto sono lusinghiere per il nostro Paese e sottolineano che 12 raccomandazioni “sono state attuate in modo soddisfacente o trattate in modo soddisfacente”, mentre le restanti quattro “sono state attuate solo in parte”: un risultato complessivo che porta l’organo europeo a congratularsi con l’Italia per le misure adottate negli ultimi anni al fine di rafforzare la sua politica anticorruzione, citando specificamente l’entrata in vigore della legge “Spazzacorrotti”.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

A questo punto, non serve certo qui rilevare che la corruzione è uno dei mali sociali più antichi e insidiosi, che può coinvolgere gli uomini ad ogni livello personale e professionale. Basti pensare che persino Papa Francesco, volendo indagare sulle radici della corruzione per spiegare ai fedeli quali sono i mali che derivano dalla stessa per la comunità⁴⁵, ha affermato: “La madre di tutte le tangenti sono quei trenta denari offerti a Giuda Iscariota per vendere Gesù..” (Santa Marta – omelia del 12.4.2018). Per poi ribadire nella Giornata Internazionale indetta dall’Onu (9.12.2019) che è certamente una piaga della società che “avvilisce la dignità umana e frantuma gli ideali buoni e belli. Tutta la società è chiamata a impegnarsi concretamente per contrastare il cancro della corruzione che, con l’illusione di guadagni rapidi e facili, in realtà impoverisce tutti. La corruzione, un cancro che impoverisce tutti”.

Nella prefazione al libro “Corrosione”, scritto dal Cardinale ghanese Peter Kodwo Appiah Turkson, prefetto del Dicastero per il servizio dello sviluppo umano integrale, Papa Bergoglio sulla corruzione ha scritto:“Dobbiamo parlare di corruzione, denunciarne i mali, capirla, mostrare la volontà di affermare la misericordia sulla grettezza, la curiosità e creatività sulla stanchezza rassegnata, la bellezza sul nulla”.

Non a caso, proprio ciò che ha fatto e continua a fare la Corte dei conti: parla in maniera concreta e cosciente della corruzione.

Ha narrato, come si è cercato di dare atto, il fenomeno che affligge in maniera endemica il nostro sistema economico, sottraendo allo stato risorse preziose, peggiorando la qualità dei servizi e contribuendo ad aumentare la povertà dei consociati, che sono i primi a subirne le conseguenze, per questo non devono più rimanere in silenzio, ma prendere posizione con determinazione, attraverso la denuncia delle condotte illecite ed i mezzi normativi ideati a tale scopo⁴⁶. Ciò perché si è della generale e consapevole opinione, sempre più forte e diffusa, che la conoscenza del fenomeno corruttivo, e del significativo dato statistico, in particolare, rappresenta il punto di partenza imprescindibile per l’azione di lotta e prevenzione realmente efficace perché rivolta ai settori che presentano maggiori criticità, soprattutto in tempi di crisi economia, nazionali e/o internazionale. È notorio che la crisi economica e la corruzione sono due fatti tutt’altro che separati.

Proprio in tali contingenze negative socio-economiche i Governi si impegnano a raggiungere il difficile equilibrio tra il necessario rafforzamento degli interventi per il contenimento dei pubblici disavanzi e l’urgenza di contrastare la recessione e di sostenere i redditi. In questo contesto la lotta alla corruzione, specie se questa viene intesa nell’accezione più ampia di maladministration, svolge un ruolo determinante in quanto consente di convogliare importanti risorse che possono sollevare i mercati e favorire l’emersione di attività economiche che giovano al sistema generale della fiscalità⁴⁷. È acclarato che la sofferenza del tessuto economico e sociale è un viatico per far germinare ed irrobustire irregolari prassi di veri e propri abusi, quando non anche di pratiche clientelari e/o corruttive, che hanno un riflesso dannoso per gli apparati dello Stato e le strutture sociali diminuendo, come già evidenziato, i livelli di investimento, ostacolando il corretto funzionamento del mercato interno, delle regole concorrenziali e delle procedure amministrative⁴⁸.

Come non condividere il corale auspicio perpetuato nel tempo dai Superiori esponenti della Corte dei conti succedutesi negli anni: buon funzionamento dei controlli interni al fine di garantire il rispetto della legalità sostanziale, e non solo della lettera delle previsioni normative, in modo da evitare comportamenti elusivi delle norme stesse, raggiri e frodi con ricadute negative per la corretta gestione della P.A.; agire sui comportamenti, sulle procedure, sulla trasparenza dell’attività amministrativa al fine di prevenire e/o limitare la probabilità che si realizzino gli eventi corruttivi descritti, tenendo ben presente che la sola azione repressiva, intervenendo sostanzialmente atto dei danni già verificati, è insufficiente e può, nella migliore delle ipotesi costituire un mero deterrente contro la corruzione “scoperta”, per la quale si esercita l’azione risarcitoria per danni patrimoniali e per danni all’immagine, mentre è sul piano organizzativo che occorre insistere; la lotta alla corruzione deve invece essere di sistema: iniziare sin dalla selezione qualitativa e di merito dei dipendenti, sia pubblici che privati e proseguire con la formazione continua, la responsabilizzazione e la vigilanza sul loro operato, per poi concludersi con la valutazione dei risultati e i susseguenti provvedimenti legislativi; oltre che assicurare certezza al diritto e stabilità normativa, rapidità ed efficacia della giustizia e semplificazione burocratica, utili all’intero sistema pubblico.

In altri termini, bisognerebbe operare un cambio di strategia della prevenzione generale che veda limitarsi l’intervento repressivo/sanzionatorio, anche se sempre e comunque efficace e necessario nel suo fine, rispetto ai comportamenti illecitamente rilevanti. In quest’ottica la parola d’ordine è “prevenzione”, da concretizzarsi/svilupparsi attraverso il monitoraggio costante dell’attività sia delle pubbliche gestioni che del mercato in generale, impiegando strumenti e procedure tali da garantire la massima trasparenza nell’attività della pubblica amministrazione, unitamente a norme organiche e mirate, come le ultime adottate nel nostro ordinamento giudiziario⁴⁹.

Va, altrettanto, tenuto presente quanto rappresentato in termini di difficoltà a scorgere e far emergere le dinamiche del fenomeno corruttivo, considerato anche che non vi sono sicuramente metodologie e criteri univoci, che si scontrano anche con una sempre più scarsa propensione alla denuncia, sia nell’ambiente in cui sorgono, ma anche da parte degli utenti estranei agli accordi truffaldini. Infatti, non si può fare affidamento del tutto sulla leva dell’onestà personale dei singoli soggetti per affrontare e voler debellare questa tipologia di problemi degli apparati amministrativi.

Ma sicuramente l’etica, la morale pubblica, la lotta alla corruzione e la sua pubblica riprovazione sono temi che vanno intrecciati insieme per cercare di evitare che si verifichino condotte “corruttive”, e che, una volta verificatesi, si possa approntare un’azione comune e condivisa di vigilanza affinché non se ne verifichino altre.

Però, da ultimo, appare ci siano gli estremi per poter affermare che quella definita da tutti la “madre” di tutte le inchieste contro la corruzione “Mani pulite” che sembrava aver scoperto finalmente il vaso di pandora su tale fenomeno per poi dare la stura ad un vibrante cambio di rotta e lasciarci alle spalle il male della corruzione che attanagliava la P.A.

Ma non è andata proprio cosi! Se ancora oggi si sente di sconcertanti episodi⁵⁰ di articolata e perdurante corruzione che coinvolge: imprenditori, funzionari e dirigenti pubblici, politici, senza distinzione di schieramento. Ovviamente in tali occasioni viene alla mente subito l’evento mediatico, giudiziario e politico vissuto agli inizi degli anni ’90, che però parrebbe essere stato solo un momento apicale del fenomeno, ma poi la realtà ci restituisce una nuova “Tangentopoli” quasi quotidianamente, a riprova che “Il Sistema”, ha accusato il colpo ma è sopravvissuto ancora per decenni.

E ciò potrebbe portarci ad una riflessione: è riduttivo insistere nel pensare che tutto si snodi lungo il sistema burocratico o da una norma non adeguata, e, pertanto, bisognerebbe implementare soluzione allineate a quelle già poste in essere. Si potrebbe provare a rivedere le retribuzioni degli operatori che ingrossano i primi livelli della catena amministrativa (assistenti amministrativi e funzionari), in cui serpeggia una diffusa insoddisfazione. Si potrebbe procedere ad associare la digitalizzazione delle procedure amministrative alla rivisitazione dei processi decisionali, dando risalto effettivo e concreto alla trasparenza e all’imparzialità dell’azione pubblica.

Ripensare il sistema di reclutamento, formazione ed avanzamento di carriera della classe dirigente, ridimensionandone le retribuzioni, laddove alle stesse non corrispondano ruoli, impegno e responsabilità che ne giustifichino la corresponsione.

Rendere sempre più collegiali e trasparenti le nomine ai vertici di società in controllo pubblico, partecipate, negli enti pubblici economici nonché negli altri enti di diritto privato a partecipazione pubblica, approdando ad un sistema di controlli di tipo preventivo sempre più composito ed efficiente.

A livello sociale, dopotutto, si potrà sperare che qualcosa cambi quanto si diffonderà la consapevolezza che la corruzione è quella poliedrica, parassitaria e pervasiva pratica illegale che, infettando i meccanismi di accesso alle opportunità e di distribuzione delle risorse economiche, amplificando condizioni di opacità e di diseguaglianza, è in grado – a lungo andare – da sola di causare crisi sociali ed economiche che, in particolare, determinano un grave vulnus alle future generazioni, compromettendo la vita civile ed economica del Paese in cui dovranno provare a realizzare le loro ambizioni secondo le personali attitudini.

È su tali future generazioni che bisogna puntare per un nuovo impulso, una nuova azione che, da un lato, porti a livelli più efficienti il sistema dei servizi pubblici, per diradare il crescente e palpabile sentimento di crescente insoddisfazione, sfiducia e sospetto dei cittadini sull’onestà degli amministratori e dei politici, e dall’altro abbatta la comune rassegnazione alla più generale maladministration, vista addirittura come il lato oscuro senza rimedi e con cui dover convivere.

RIFERIMENTI

– D. DELLA PORTA & A. VANNUCCI,“ Mani impunite. Vecchia e nuova corruzione in Italia”, Laterza, 2007;

– F. MERLONI & L. VANDELLI, “La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi”, Passigli, 2010;

– A. JANNONE & I. MACCANI, “Corruzione e anticorruzione in Italia. Pubblico e privato, trasparenza e appalti, prevenzione e contrasto”, Franco Angeli, 2017.;

– S. BONFIGLI, “L’Italia e le politiche internazionali di lotta alla corruzione. La corruzione amministrativa. Cause, prevenzione e rimedi”, Il Mulino (2010).