Diritto dell'Unione Europea

La separazione dei poteri nell’ordinamento italiano ed europeo: il ruolo del  Parlamento

(di Verdiana Gorruso)

La separazione dei poteri rappresenta uno dei principi cardine dello Stato di diritto nonché, quindi, un tratto comune caratterizzante le diverse Costituzioni democratiche. I poteri tradizionalmente identificati sono quello legislativo, esecutivo e giudiziario e rappresentano una simbolica suddivisione della sovranità, elemento costitutivo di uno Stato.

L’importanza della suddivisione dei poteri è ben espressa anche dal filosofo francese Montesquieu, il quale nel 1749 nello “Spirito delle leggi” affermava che “Chiunque abbia il potere è portato ad abusarne; egli arriva sin dove non trova limiti” e continuava “perché non si possa abusare del potere occorre che il potere arresti il potere”.

Tale teoria, quindi, afferma che ogni funzione pubblica deve essere attribuita a un potere distinto, altrimenti la detenzione dello stesso potrebbe portare alla tirannia. Inoltre, le tre funzioni (intese come esercizio dei singoli poteri) devono essere attribuiti ad organi che agiscono secondo il principio del check and balance, cosicché il potere di un organo finisce là dove inizia l’altro. Pertanto l’esercizio di un potere deve essere autonomo dall’altro, ma al contempo vi deve essere connessione e relazione di modo che possa sussistere una reciproca limitazione.

Tale teoria, pertanto, rappresenta la cornice entro la quale si sono sviluppate ed affinate le diverse Costituzioni moderne, tra le quali, senz’altro, quella italiana nonché l’intero quadro istituzionale dell’Unione europea.

Soffermandoci sulle realtà succitate si può sottolineare che in linea teorica nel panorama italiano il potere legislativo è attribuito al Parlamento, il potere esecutivo al Governo e quello giudiziario alla Magistratura. Nel panorama europeo, invece, la funzione legislativa è esercitata nella maggior parte delle materie congiuntamente dal Parlamento dell’Unione europea e dal Consiglio dei ministri dell’Unione europea, la funzione esecutiva è di competenza della Commissione europea e quella giurisdizionale della Corte di Giustizia dell’Ue.

Sia nel contesto italiano che europeo, il Parlamento svolge una funzione di primaria importanza ossia è adibito a produrre norme giuridiche all’interno dei rispettivi ordinamenti. Come sopra citato, occorre fin da subito sottolineare la netta differenza tra il contesto italiano ed europeo: nel primo il potere legislativo è attribuito esclusivamente al Parlamento, mentre nell’Unione esso è di competenza del Parlamento e del Consiglio.

Il Parlamento italiano (artt. 55-82 C.) è l’unico organo costituzionale eletto direttamente dal popolo ed è suddiviso in due Camere con pari funzioni (bicameralismo perfetto).

Le sue funzioni principali, oltre a quella legislativa, sono quelle di controllo e di indirizzo politico nei confronti del Governo, nonché di revisione costituzionale.

Relativamente alla funzione legislativa, appare opportuno sottolineare che tra i membri con potere di iniziativa vi è altresì il Governo. Quest’ultimo, prima di entrare nella pienezza dei suoi poteri, deve ricevere la fiducia del Parlamento tramite l’approvazione della mozione di fiducia. Si delinea in tal modo il rapporto di fiducia tipico della forma di governo della Repubblica parlamentare.

Volgendo lo sguardo al di fuori dai confini italiani, si rileva che l’attuale testo normativo dal quale si può evincere sia la struttura sia il funzionamento dei singoli organi europei è il Trattato di Lisbona. Quest’ultimo è entrato in vigore il primo dicembre del 2009 e si suddivide al suo interno in due sezioni: il Trattato sull’Unione europea (TUE) e il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Ai sensi dell’articolo 13 del TUE, “L’Unione dispone di un quadro istituzionale che mira a promuovere i valori, perseguirne gli obiettivi, servire i suoi interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stai membri, garantire la coerenza, l’efficacia e la continuità delle politiche e delle sue azioni”. Pertanto l’architettura istituzionale posta alla sua base dovrebbe avere come filo conduttore la creazione di un equilibrio istituzionale finalizzato a consolidare il cuore democratico dell’Unione.

Il Parlamento europeo, oltre ad essere la prima istituzione menzionata nei singoli trattati dell’Unione, è l’unico organo ad essere investito della legittimazione democratica con l’elezione diretta dei suoi membri da parte dei cittadini dell’Unione.

All’origine dei trattati istitutivi non esisteva un organo chiamato Parlamento, bensì una “Assemblea comune della Ceca” formata da 78 membri designati dai Parlamenti nazionali degli allora Sei stati fondatori.

Con i Trattati di Roma del 19 marzo 1958, l’Assemblea comune della Ceca divenne “l’Assemblea parlamentare europea” composta da 142 membri nominati secondo le elezioni di secondo livello e con un ruolo meramente consultivo cosicché si attribuiva al Consiglio, cioè ai governi nazionali, il quasi monopolio della funzione legislativa.

Il 30 marzo 1962 l’Assemblea mutò nome in “Parlamento europeo” e solo il 20 settembre 1976 il Consiglio dell’Unione decise che il Parlamento europeo dovesse essere costituito da membri eletti a suffragio universale diretto con un mandato della durata di 5 anni.

Rispetto alle sue funzioni, si precisa che il Parlamento è titolare, insieme al Consiglio, del potere legislativo. La procedura di formazione della norma europea può essere ordinaria o speciale.

Nel primo caso sussiste l’adozione congiunta con il Consiglio di un regolamento, di una direttiva o di una decisione su proposta della Commissione. Quella speciale, invece, consiste nell’adozione di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento con la consultazione del Consiglio o viceversa. Il Parlamento decide, inoltre, sugli accordi internazionali e in merito agli allargamenti, rivede il programma di lavoro della Commissione e le chiede di presentare proposte legislative.

L’Europarlamento, inoltre, esercita un controllo democratico su tutte le istituzioni, gli organi e gli organismi dell’UE e in particolare sulla Commissione, poiché ha il potere di approvare e respingere la nomina dei commissari europei e di censurare collettivamente tale organo. Esamina le petizioni dei cittadini e discute la politica monetaria con la Banca centrale europea; infine, elabora insieme al Consiglio il bilancio dell’Unione europea e approva il bilancio di lungo periodo dell’UE, il “quadro finanziario pluriennale”.

Si precisa, altresì, che. sebbene il potere di iniziativa legislativa spetti alla Commissione, il Trattato di Maastricht prima e di Lisbona successivamente hanno concesso al Parlamento europeo un diritto di iniziativa legislativa che gli consente di chiedere alla Commissione di presentare una proposta.

Da tale descrizione deduciamo, quindi, che, il Parlamento europeo in alcune materie è titolare insieme al Consiglio dell’Unione della funzione legislativa, invece in politica estera, di difesa comune e di politica economica ha solo un ruolo di consultazione. Inoltre, è da sottolineare il rapporto stretto tra Parlamento e Commissione: il Parlamento elegge infatti il Presidente della Commissione, la quale entra in funzione solo con il voto di approvazione del Parlamento e se quest’ultimo vota una mozione di censura approvata dai 2/3 dei parlamentari, allora la Commissione è obbligata a dimettersi.

Il rapporto tra Parlamento e Commissione può richiamare quello esistente tra Parlamento e Governo italiano.

Passando la nostra analisi al Consiglio dei ministri, le cui origini risalgono al Trattato di Parigi del 1951 si rileva che, insieme alla Commissione europea e al Parlamento europeo, è uno degli attori principali nel panorama politico istituzionale europeo,

I vari Trattati europei, dalla creazione della CEE del 1957 al Trattato di Maastricht del 1993, hanno esteso la portata e la natura del ruolo politico del Consiglio, conferendogli maggiore importanza.

Il Consiglio dell’Unione europea ha una composizione fissa e variabile allo stesso tempo. Fissa, poiché si riunisce sempre mediante rappresentanti dei governi nazionali degli Stati membri. Variabile, perché la composizione delle riunioni cambia in relazione all’oggetto delle questioni all’ordine del giorno. Anche per questo, l’altro nome del Consiglio dell’Unione Europea è Consiglio dei ministri dell’Ue.

La funzione principale del Consiglio è, come precisato precedentemente, quella di esercitare la funzione legislativa. Come ricordato, tale attribuzione può essere svolta o insieme al Parlamento (procedura legislativa ordinaria), oppure con la mera consultazione di quest’ultimo organo.

Il Consiglio, inoltre, coordina le politiche economiche dell’UE e svolge un ruolo importante in materia di politica estera e sicurezza.

Come sopra affermato, quindi, sia nell’ordimento italiano che in quello europeo il Parlamento rappresenta l’unica istituzione i cui membri sono eletti direttamente dal corpo elettorale (fatta eccezione per i senatori a vita nel Parlamento italiano). Entrambi sono titolari della funzione legislativa e si caratterizzano per avere una stretta connessione con l’organo titolare del potere esecutivo ossia il Governo, in Italia, e la Commissione, nell’Unione europea.

È opportuno a tal proposito sottolineare il recente riempimento di poteri del Parlamento europeo rispetto alla più remota definizione delle funzioni parlamentari identificate dall’Assemblea costituente al momento della redazione del progetto di Costituzione. Infatti solo con il Trattato di Lisbona la procedura legislativa ordinaria diviene la principale modalità per legiferare in diversi settori incrementando in tal modo il ruolo del Parlamento europeo.