Tosap e Cosap: dalla loro istituzione all’accorpamento del canone unico di occupazione ed aree pubbliche (Parte 1)

PREMESSA

La presente opera è suddivisa in tre paragrafi.

Partendo dalle norme che hanno istituito e novellato la Tosap ed il canone che poteva essere in alternativa adottato, l’opera si propone, dopo aver analizzato gli indirizzi giurisprudenziali sui previgenti prelievi, di illustrare le novità a decorrere dal 1 Gennaio 2021: l’istituzione della local tax, l’esenzione dal pagamento sino al 31 Marzo 2021 ed i provvedimenti tesi a favorire la ripresa economica delle attività esentate e danneggiate dalla diffusione dell’epidemia da Covid 19.

1. RIFERIMENTI NORMATIVI: DAL DECRETO LEGISLATIVO N. 507/1993 ALLA LEGGE N. 160/2019

La tassa per l’ occupazione di spazi ed aree pubbliche, in acronimo TOSAP, è stata introdotta dal Capo 2 del Decreto Legislativo n. 507/1993.

Detto intervento normativo ha ridisciplinato il tributo, in precedenza regolato dal risalente T.U. per la finanza locale, approvato con Regio Decreto n. 1175/1931.

Il tributo è stato istituito con decreto legislativo, un atto del Governo avente forza di legge, che postula la fissazione di principi e criteri direttivi del Parlamento, in tal modo è stata rispettata la riserva di legge relativa che l’articolo 23 della Costituzione stabilisce per l’imposizione di prestazioni patrimoniali.

In seguito il Decreto Legislativo n. 566/1993 ha apportato alcune modifiche al decreto che ha istituito il tributo.

Quindi gli articoli contenuti nel decreto n. 507 del 1993 sono stati prima abrogati, con vigenza dal 1° Gennaio 1999 ex art. 51 del D. Lgs. n.446/1997 e poi reintrodotti, a decorrere dalla medesima data, dalla l. n. 448/1998 che ha eliminato la precedente disposizione abrogativa e ha ripristinato la tassa.

Il Legislatore ha introdotto, attraverso l’articolo 31, comma 14, della l. n. 448/1998, la Tosap ed ha inoltre attribuito all’ente locale ha facoltà di sostituire tale tributo con un canone , da adottare con apposita delibera regolamentare.

In seguito la legge finanziaria del 2000 ( l. 488/1999) ha apportato ulteriori modifiche all’articolo 63 del D. Lgs. N.446/1997 a far data dal 1 gennaio 2000; una nuova modifica a detto articolo è stata introdotta ex art.10 della legge n. 166/2002 , in vigore dal 18 agosto 2002.

Il novellato art. 63 del D.Lgs. n.446/1997 ribadisce che gli enti territoriali minori possono non applicare la Tosap e decidere con regolamento che i soggetti che beneficino di uno spazio pubblico possano pagare un canone di natura privatistica.

Alcuni anni dopo, il decreto legge n. 203/2005, convertito con modificazioni nella l. n. 248/2005, in merito al riparto di giurisdizione ha devoluto le controversie sulla debenza del Cosap alla cognizione del giudice tributario.

Tale atto normativo è stato oggetto di varie pronunce da parte della giurisprudenza, che saranno affrontate e discusse  nel paragrafo che segue.

L’ultima novella legislativa è alquanto recente e di significativo rilievo.

La legge finanziaria e di bilancio del 2020 ha fatto confluire la Tosap e il Cosap nel canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria (denominato canone unico),  in vigore dal 1° Gennaio 2021.

In virtù di quanto prescrivono gli articoli 816/847 della l. 160/2019 detto tributo, definito local tax, ricomprende anche altre entrate locali, quali l’ imposta comunale sulla pubblicità e diritto sulle pubbliche affissioni (ICPDPA),  il canone per l’installazione di mezzi pubblicitari (CIMP), il canone per l’ occupazione delle strade di pertinenza di comuni e province.

Tale canone viene istituito da comuni, province e città metropolitane, e la sua disciplina è demandata al regolamento dell’ente locale.

Detta fonte normativa deve statuire  in maniera obbligatoria sui soggetti passivi, vale a dire i titolari della concessione e sulle procedure per il rilascio delle medesime; disporre in merito alla durata dell’occupazione, alle esenzioni, alle riduzioni facoltative e al versamento, come  stabilito in precedenza sulla Tosap e sul Cosap ,come approfondiremo più in avanti nel presente paragrafo.

Si segnala che sull’opportunità di adottare il canone unico non sono state accolte le riserve dell’IFEL (Istituto per la finanza e l’economia locale) che auspicava una proroga per l’entrata in vigore del medesimo, o quantomeno di rendere facoltativa l’adozione per l’anno 2021.

In data 11 Dicembre 2020 esso ha comunque predisposto uno schema di regolamento per la disciplina del canone di occupazione del suolo pubblico e di esposizione pubblicitaria e del canone mercatale, al fine di agevolare il lavoro degli amministratori, che sono costretti a deliberare atti in tempi brevi.

Detto documento è inoltre corredato da una nota introduttiva che  spiega le ragioni alla base della richiesta di proroga o di una  facoltatività per il 2021, riconducibili ad ‘ un contesto ancora segnato dall’emergenza : ai limiti propri della normativa si sommano le problematiche socio-economiche contingenti che ostacolano il necessario dialogo con le categorie interessate, tra le più colpite dalle conseguenze economiche dell’emergenza’.

Tornando alla norma che ha istituito il tributo, dal combinato disposto degli art. 847, l. N. 160/2019 e dell’art. 4, comma 3-quater del D.L. 162/2019 si evince che dal 1° Gennaio 2021 sono abrogati tutti i prelievi vigenti nel 2020, tra cui la Tosap o il Cosap.

Gli enti territoriali minori entro detta data avrebbero dovuto approvare le tariffe da applicare; al limite è consentito adottarle entro il termine di approvazione del bilancio.

In assenza di regolamento, gli enti locali non potrebbero rivendicare alcunchè per l’occupazione di suolo pubblico.

Compiuta una doverosa e necessitante premessa sugli atti normativi che si sono susseguiti in merito alla Tosap, al corrispettivo da adottare in alternativa nonchè al recentissimo canone unico di occupazione per le aree pubbliche, se ne esaminano ora gli elementi costitutivi: soggetti attivi, soggetti passivi ed oggetto dell’imposizione.

Sin da subito secondo lo scrivente è doverosa una precisazione.

Al di là della terminologia utilizzata per qualificare detto prelievo, i soggetti attivi e passivi sono i medesimi; nel Canone Unico di recente istituzione il presupposto resta l’occupazione, anche abusiva, delle aree appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile degli enti locali, e di   spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico.

Resta inoltre inalterata la distinzione tra i principi stabiliti dalla legge statale da ciò che deve essere regolamentato dai creditori d’imposta, che devono parametrare il Canone Unico alla  durata e alla zona dell’occupazione, alla tipologia della medesima ed  alla superficie occupata.

Per questo motivo si esaminano in primis gli elementi costitutivi della Tosap e del Cosap, senza soffermarsi ulteriormente sugli elementi fondativi della nuova local tax, nella parte in cui si riferisce ad aree in precedenza sottoposte a prelievo a titolo di Tosap o Cosap.

In merito al tributo istituito con la l.507/1993, la potestà impositiva spettava agli enti territoriali minori, vale a dire Comuni, Province e Città metropolitane, in virtù di quanto statuisce l’articolo 119 della Costituzione.

Il secondo comma di detto articolo, novellato ex l. Cost. n. 3/2001, testualmente recita: “ i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le regioni hanno risorse autonome . Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo principi di coordinamento con la finanza pubblica e del sistema tributario”. 

Il soggetto passivo del tributo, o debitore d’imposta, veniva identificato nel titolare dell’atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, colui che di fatto occupava uno spazio sottratto all’uso pubblico, anche in maniera abusiva.

Il D. Lgs. n. 507/1993 si riferiva ad occupazioni di strade, piazze, mercati, o altri beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile di comuni, province e città metropolitane, nonché di spazi soprastanti o sottostanti il suolo pubblico ( comprese quelle attuate mediante condutture o impianti di servizi pubblici) o aree private soggette a servitù di pubblico passaggio; si aveva  inoltre riguardo anche allo spazio destinato allo stazionamento di taxi e vetture nei parcheggi loro destinati.

Inoltre, venivano sottoposte al prelievo anche le occupazioni aventi una durata inferiore ad un anno mentre si escludevano quelle occasionali, che avevano una durata non superiore rispetto a quanto stabilito dal regolamento di polizia locale.

Per quanto riguarda l’ oggetto dell’ imposizione, esso era costituito dal beneficio di cui si giovava il contribuente per l’utilizzo di uno spazio di cui poteva disporre , in quanto detta area era stata sottratto all’uso collettivo.

Sino al 31 Dicembre 2020, la Tosap si è profilata come “il regime ordinario di imposizione per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche”.

La fonte normativa di primo grado che ha disciplinato il tributo individuava gli elementi essenziali del medesimo come sopra riferiti, vale a dire creditori, debitori d’imposta e  presupposti di fatto.

Detta fonte inoltre dettava,” per i criteri da seguire nella tariffa, una distinzione per categoria di importanza per gli spazi, il riferimento all’ entità dell’ occupazione, al valore economico della disponibilità e al sacrificio per la collettività , nonché l’ applicazione di coefficienti moltiplicatori per le specifiche attività esercitate, dando luogo a valutazioni di capacità contributiva”.

L’originario D. Lgs. n. 507/1993 distingueva inoltre le occupazioni permanenti, con  una durata uguale o superiore ad un anno dalle occupazioni temporanee; ammetteva inoltre la possibilità di rateizzare il pagamento della Tosap in 4 rate, qualora l’ importo fosse  superiore a 258, 23 euro.

Il medesimo decreto collegava il quantum da versare alla durata dell’occupazione dell’area, la cui estensione veniva misurata in metri quadrati o lineari, e considerata la classe di popolazione del Comune.

Gli aspetti secondari del tributo venivano invece disciplinati da comuni e province con fonti di minor grado, quali i regolamenti o delibere consiliari dai medesimi adottati.

Inoltre gli enti locali dovevano disciplinare con apposito regolamento l’ applicazione della tassa tra importi massimi e minimi predeterminati dalla legge per le occupazioni sia permanenti che temporanee ( articoli 44-45 del D. Lgs. N. 507/1993) e approvare annualmente le tariffe del tributo. Agli enti territoriali minori era inoltre demandato il compito di  provvedere sulle modalità di rilascio, rinnovo e revoca delle concessioni, che autorizzavano il contribuente a utilizzare la porzione di spazio che veniva in tal modo sottratto all’ uso collettivo.

I soggetti attivi del tributo potevano anche prevedere delle agevolazioni per le occupazioni di spazi di particolare interesse pubblico.

Dopo aver esaminato in maniera dettagliata gli aspetti normativi dei diversi prelievi che si sono susseguiti in merito all’occupazione di suolo pubblico, si passa ora ad esaminare quali sono stati gli orientamenti della giurisprudenza in merito alla natura del tributo di cui si discute.

(A cura di Roberto Colancecco)

RIFERIMENTI DAL WEB:

1)  Schema di regolamento per la disciplina del “Canone Unico”, documento scaricabile dal sito fondazioneifel.it
2) https://aliautonomie.it/2020/12/29/canone-unico-inapplicabile-senza-il-regolamento-comunale/

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI:

3) Amendola V. (2003), Tassa di occupazione di spazi ed aree pubbliche ( Tosap), in Forlenza O. ( a cura di), Prontuario degli Enti Locali, Supplemento al n.25 del 28 Giugno 2003 di Guida agli Enti Locali de “ Il Sole 24 Ore”, pag. 367.
4) Del Federico L., Il canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche. Tassa, corrispettivo o prezzo pubblico, in Rivista di diritto tributario, 1998, I, pg.181.

Continua nella seconda parte!

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